Verso l’agenda del Tavolo di concertazione per le politiche abitative

1) Un primo elemento tale da dare corpo all’agenda del Tavolo di concertazione generale sulle politiche abitative di cui all’art. 4 della legge 9/07, attiene il potere statale di dettare, ovviamente a livello di principi, discipline necessariamente uniformi per la tutela di diritti fondamentali. Che, prima di essere tutelati, vanno in qualche modo definiti.
In altri termini, sembra giunto il momento di dare una definizione legislativa al diritto all’abitazione.
La dottrina ha da tempo identificato nell’edilizia residenziale pubblica un servizio pubblico, teso ad assicurare l’accesso all’abitazione sul presupposto della non abbienza (cfr. M.Nigro “L’edilizia economica e popolare come servizio pubblico” in Riv. Trim. dir. Pubbl., 1957).
Tale orientamento è stato più volte ribadito anche in sede giurisprudenziale. La Corte Cost. nella sent. 221/75 nel definire la materia le attribuisce il carattere di prestazione e gestione del servizio casa, concetto ribadito ancora dalla stessa Corte nella sent. 135/98.
Però a livello nazionale, tutta l’esperienza dell’intervento pubblico nel settore abitativo si fonda su un debole livello definitorio che è rappresentato soltanto indirettamente, da un lato, sulla dichiarazione di pubblica utilità per l’urgenza e indifferibilità ai fini dell’esproprio (leggi 167/62, 865/71, 247/74 e 1/78), dall’altro, dalle norme successive che provvedono unicamente a regolare i meccanismi di assegnazione dei finanziamenti dello Stato.

2) La Corte Costituzionale ha più volte sottolineato che nell’art. 117 Cost., cioè quello che elenca le materie di competenza dello Stato, entrano nell’ambito regionale tutte quelle materie non espressamente citate. Però, non tutte le materie dello Stato sono nettamente separabili da quelle di competenza regionale. Ci sono quelle che la Corte chiama competenze dello Stato di tipo trasversale.
E’ ormai luogo comune dire che l’art. 117 Cost. non contempla l’edilizia residenziale pubblica quale materia compresa nella sfera statale. Per fissare, però, quali ruoli potrebbe (o, meglio, dovrebbe) esercitare lo Stato nel campo delle politiche abitative, un buon punto di partenza è proprio rappresentato dalle competenze di tipo trasversale. Ciò è stato recentemente ribadito dalla sentenza C. Cost. 94/07.
Una prima “materia trasversale” è quella riservata allo Stato per la determinazione dei livelli essenziali di tutela e dei diritti civili e sociali.
La Corte dice che il “livello essenziale” non è quello minimo bensì un livello di uniformità che il legislatore statale ritiene possa essere assicurato su tutto il territorio dello Stato.
Un secondo elemento di competenza statale, anche in questo caso chiarito dalla Corte con sent. 303/03, riguarda l’indirizzo di coordinamento. La Corte ha detto che lo Stato (ma questa non è una novità, perché è l’art. 118 della Costituzione a dirlo) può trattenere presso di sé le funzioni amministrative funzionali a perseguire esigenze di uniformità a livello nazionale. Ma la novità della sentenza citata è data dalla possibilità ammessa che oltre ai poteri di amministrazione lo Stato possa trattenere anche i conseguenti poteri di legislazione.
Sul fronte delle politiche abitative, è evidente l’importanza che lo Stato mantenga una “regia” non solo sul piano legislativo ma anche su quello amministrativo. Sul piatto, mi sembra ci sia l’individuazione di un idoneo strumento che, nel contemporaneo ambiente istituzionale sussidiario, possa adeguatamente sostituire –non nei compiti ma nel ruolo- la funzione del CER. Un’esemplificazione ne ha dato la sent. 363/03 C. Cost. concernente le strutture serventi del Ministero del Lavoro per la “promozione dell’occupazione (…) sull’intero territorio nazionale”.

3) Un ulteriore aspetto suscettibile di dare un contributo di un certo rilievo all’agenda del Tavolo di concertazione è dato da una materia tipicamente concorrente: il governo del territorio.
La recente sentenza della C. Cost. 94/07 evidenzia quale elemento normativo il campo della programmazione degli insediamenti di edilizia residenziale pubblica che ricade nella materia “governo del territorio”.
Il compito dello Stato, quindi, è introdurre come principio fondamentale della materia “governo del territorio” quello di assicurare sul territorio tra le dotazioni territoriali anche l’edilizia sociale.
La reinterpretazione delle politiche abitative a cui sono chiamati i lavori del Tavolo di concertazione non può presupporre di affidare alla totale discrezionalità dei comuni –nell’ambito delle proprie politiche urbanistiche- gli impegni da mettere in capo a chi provvede alla trasformazione urbanistica del territorio per quanto attiene la cessione di aree o di alloggi destinati ai fini sociali, poiché in questo caso non sarebbe neppure soddisfatta l’esigenza sistematica della garanzia dei livelli minimi del servizio abitativo, già previsti nell’art. 59 del Dlgs. 112/98.
Vanno in quella sede fissati alcuni punti fermi che possono poi trovare sistemazione nell’ambito di provvedimenti legislativi statali e regionali che riportino a sistema il tema della copertura del fabbisogno di edilizia sociale.