L’alloggio sociale è sempre un servizio di interesse economico generale?

La legge 9/2007 obbliga lo Stato a procedere celermente alla definizione di alloggio sociale, in modo tale da ottemperare a quanto previsto dall’Unione Europea in materia di aiuti di Stato concessi alle imprese incaricate della gestione di servizi d’interesse economico generale (SIEG).
Nelle prime ipotesi che sono emerse, tutto farebbe supporre che l’intero settore dell’edilizia residenziale pubblica sia da ricomprendere in un unico profilo di interesse: l’intervento pubblico nel settore della casa è un SIEG e, di conseguenza, è assoggettato alla disciplina degli aiuti di Stato.
Una prima lettura della documentazione prodotta dalla UE in materia di servizi, però, mi sembra che fornisca qualche elemento per articolare maggiormente il ragionamento.

1) Il Libro bianco sui servizi di interesse generale (12.05.2004) identifica due diverse fattispecie, principalmente incentrando la distinzione sulla dualità economico-non economico:
a) il Servizio di interesse generale, cioè un insieme più ampio di “servizio di interesse economico generale” e riguarda anche –o forse soprattutto- i servizi non economici o quando non sia necessario specificare la natura economica o non economica dei servizi in oggetto;
b) il Servizio di interesse economico generale, che identifica principalmente alcuni servizi forniti dalle grandi industrie di rete quali i trasporti, i servizi postali, l’energia e la comunicazione ma che tuttavia, si estende anche a qualsiasi altra attività economica soggetta ad obblighi di servizio pubblico.

Nella sua comunicazione del 2000, la Commissione ha definito alcuni esempi di attività non economiche, in particolare quelle che per loro natura sono intrinsecamente di pertinenza dello Stato: l’istruzione nazionale e i programmi obbligatori per la previdenza sociale di base e alcune attività di organismi che assolvono funzioni ampiamente sociali, che non sono destinate a impegnarsi in attività industriali o commerciali.

2) Il precedente Libro verde sui servizi di interesse generale (21.05.2003), affronta più direttamente la distinzione tra servizi di natura economica e servizi di natura non economica, in quanto proprio questi ultimi non risultano assoggettati alle norme del Trattato. Anzi, si legge espressamente che “…le norme sulla concorrenza e sugli aiuti di stato si applicano soltanto alle attività economiche”.
Anche l’articolo 16 del Trattato e l’articolo 36 della Carta dei diritti fondamentali fanno riferimento soltanto ai servizi di interesse economico generale.
Così si legge “…i servizi economici e non economici possono coesistere all’interno dello stesso settore e talora possono essere forniti dallo stesso organismo”. Sembra di veder descritta l’attività dei nostri ex IACP.
Molto rilevante ai fini della definizione della linea di demarcazione tra le due tipologie di servizi è la questione della sostenibilità finanziaria della gestione del servizio stesso e, segnatamente, della rilevanza del principio di solidarietà.
Se per un numero notevole di servizi di interesse economico generale i meccanismi di mercato sono di per sé sufficienti a garantirne la redditività, alcuni servizi di interesse generale necessitano di specifici programmi di finanziamento per mantenere il proprio equilibrio finanziario.
Il finanziamento basato su principi di solidarietà riguarda soltanto i servizi di interesse generale di natura non economica.
Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, gli organismi cui è demandata la fornitura di tali servizi basati sul principio di solidarietà nazionale e del tutto privi di qualsiasi scopo di lucro assolvono a una funzione esclusivamente sociale. Tali organismi non sono impegnati in un’attività economica e non devono essere considerati imprese ai sensi del diritto comunitario.

3) Infine, merita uno sguardo la recente Direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno, cioè la cosiddetta “Direttiva servizi”.
Il Considerando 17 ci aiuta a comprendere ancor meglio qual è il ruolo discriminante del corrispettivo economico dovuto per l’erogazione del servizio. “I servizi d’interesse generale non rientrano nella definizione di cui all’articolo 50 del Trattato e sono pertanto esclusi dall’ambito di applicazione della presente direttiva. I servizi d’interesse economico generale sono servizi che, essendo prestati dietro corrispettivo economico, rientrano nell’ambito di applicazione della presente direttiva".
È talmente rilevante la differenza che la cosiddetta “Direttiva servizi” si applica ai SIEG ma, ai sensi dell’articolo 2, non si applica ai servizi non economici d’interesse generale.
Ancor più specifico rispetto alla realtà del settore abitativo è il Considerando 27, allorché identifica come settore non di interesse economico “i servizi sociali nel settore degli alloggi, (…), forniti dallo Stato a livello nazionale, regionale o locale da prestatori incaricati dallo Stato o da associazioni caritative riconosciute come tali dallo Stato per sostenere persone che si trovano in condizione di particolare bisogno a titolo permanente o temporaneo, perché hanno un reddito familiare insufficiente, o sono totalmente o parzialmente dipendenti e rischiano di essere emarginate”.
La specificità dei servizi di interesse generale viene individuata proprio nel loro essere “essenziali per garantire i diritti fondamentali alla dignità e all’integrità umana e costituiscono una manifestazione dei principi di coesione e solidarietà sociale”.

4) La complessa legislazione comunitaria mi porta a ritenere che rientra tra i compiti dello Stato la cura degli interessi pubblici relativi alla soddisfazione del bisogno di abitazioni a basso costo per ceti alla soglia di povertà: soglia che permane per una fascia consistente di popolazione per la quale il problema dell’abitazione resta un tema prioritario. In altri termini, l’edilizia sovvenzionata della legge 457/78 è il sistema in grado di rispondere efficacemente all’esigenze della casa come problema sociale per le categorie di reddito minimo.
Questo ambito è inquadrabile come servizio di interesse generale da tenere distinto da altre forme di servizi abitativi, questi sì di interesse economico, quali sono, ad esempio, l’edilizia agevolata e convenzionata che, in effetti, costituisce il sistema prevalente se non esclusivo diretto a soggetti diversi, i redditi medio-bassi, in grado cioè di fornire un corrispettivo economicamente rilevante rispetto al servizio erogato.