la società dei proprietari e la crisi

Spigolatura sulle conseguenze inintenzionali di dieci anni di politica della casa negli USA di Pietro Monsurrò letta ieri qui.

"Il boom partito alla metà degli anni ‘90 (erano i tempi della società dei proprietari) ha provocato un aumento della proprietà immobiliare tra gli americani: se prima il 64% degli americani aveva una casa di proprietà, poco prima della crisi era salito al 69%."

Attualmente la crisi in atto ha già fatto scendere il tasso di diffusione della proprietà al 67,3% e, visto i chiari di luna, è lecito aspettarsi che ancora un bel pò di famiglie dovranno lasciare la "loro" casa perchè insolventi.

"In ogni caso, un aumento del 5% (ora 3%) dell’homeownership è costato moltissimo: la creazione di un sistema finanziario instabile, un indebitamento estero da repubblica delle banane, il dirottamento dei pochi fondi disponibili dall’industria verso servizi finanziari dal dubbio valore reale e verso un settore immobiliare evidentemente ipertrofico da anni (con conseguente depauperamento del settore secondario, o sua esportazione all’estero), un aumento incredibile dell’indebitamento dei privati, e un’improvvisa - anche se prevedibilissima - contrazione dello stato patrimoniale degli americani, che si erge minacciosa come una spada di Damocle sul futuro dei baby boomers pensionandi."

(ph. tratta da http://www.flickr.com/photos/mischiru/2494421586/)

Piano Casa: e l'edilizia residenziale sociale?

Sempre in riferimento all'attuazione del Piano Casa, merita ancora qualche considerazione a partire dalla originaria Intesa Governo-Regioni del 31 marzo 2009.

La “valorizzazione” e “qualificazione” del patrimonio edilizio esistente del Piano Casa del Governo Berlusconi trovavano giustificazioni, peraltro generiche, per attribuire le deroghe a qualsiasi regola urbanistica non solo nel miglioramento della “qualità architettonica” e di quella energetica, nonché nella riqualificazione di aree urbane degradate, quanto anche nella ricerca di soluzioni per l’edilizia residenziale pubblica al fine di “soddisfare il fabbisogno delle famiglie o particolari categorie, che si trovano nella condizione di più alto disagio sociale e che hanno difficoltà ad accedere al libero mercato della abitazione”.

Nei provvedimenti di legge che mi è capitato di leggere, il riferimento al soddisfacimento del fabbisogno abitativo si è proprio perso.

Mi sembra che l'unica eccezione sia il piano casa lombardo, all'interno del quale le finalità di ordine sociale sono previste all’articolo 4 del progetto di legge. Il comma 1 di questo articolo prevede che i proprietari di immobili di ERP hanno diritto a un premio volumetrico non superiore al 40% della volumetria esistente per produrre nuova offerta abitativa sociale.

Dato che nel caso dell’ERP, l'intervento diretto degli enti proprietari rimane comunque condizionato alla allocazione di risorse pubbliche straordinarie, non potrebbe essere l'occasione per promuovere nuove priorità per quanto attiene agli interventi di social housing?

(ph. tratta da http://www.flickr.com/photos/runningforasthma/263047832/)

dei diversi modi di intendere le politiche abitative

Qualche settimana fa mi è capitato di dover raffrontare un programma per la casa regionale con un altro modo di intendere l’intervento pubblico nel settore abitativo: quello del Piano Casa del Governo.

Il PQR della Regione Liguria si configura quale strumento di intervento programmatorio di tipo marcatamente sociale. Nel senso che, di fronte alla crisi economica, si mette dalla parte del segmento di società che con (molte) difficoltà riesce attualmente a risolvere un proprio bisogno primario: quello della casa. E cioè, rispetto alla totalità delle famiglie liguri, si dedica espressamente a poco più di 25.500 nuclei familiari. Cioè a quel 5% scarso che ha i maggiori problemi.

Il cosiddetto Piano Casa del Governo, per quello che si sta delineando nel rapporto Stato-Regioni, sarà un provvedimento che invece avrà efficacia soprattutto sul patrimonio residenziale mono e bifamiliare, ovvero si rivolgerà a poco più di 155.000 famiglie liguri che già abitano nella propria casa di proprietà che ha quelle specifiche caratteristiche.

Più che un Piano per offrire una casa a chi non ne ha una, sarà invece un Piano che non solo premierà quei nuclei familiari che hanno già la casa ma premierà –attraverso la possibilità di un aumento straordinario e una tantum della volumetria del 20%- proprio quel 22% scarso di famiglie che hanno case già grandi, cioè le case mono o bifamiliari. Insomma, è un po’ come dire che il Piano Casa farà “piovere sul bagnato”.

Questa pioggia di metri cubi potenziali -analogamente a come ha già dimostrato qui Federico Dalla Puppa per il Veneto- si può stimare che in Liguria, da oggi fino al 2011, potrebbe riguardare circa il 10% degli edifici mono e bifamiliari (tanto per fare un paragone, rispetto all’ultimo dato Istat disponibile -anno 2006-, in Liguria sono stati ultimati in un anno 585 edifici mono e bifamiliari), ovvero poco più di 15.000 abitazioni, con una produzione aggiuntiva valutabile in più di 1,5 milioni di metri cubi e un giro d’affari di oltre 600 milioni di euro. Cifre comunque importanti.

Non è il caso di porsi il problema se è di questo che il settore delle costruzioni ha bisogno. Quello che però è il caso di dire è che il Piano Casa del Governo non risolverà la domanda alla quale invece la Liguria (solo la Liguria?) deve guardare con più attenzione e sensibilità: cioè la domanda di qualità della vita che proviene da chi oggi non ha le condizioni economiche e sociali per permettersi una casa e da chi vive, quindi, in condizioni di disagio abitativo. Cioè la domanda originata dalle famiglie di nuova costituzione (in primo luogo i giovani), da quelle che hanno avuto lo sfratto, da quelle che si sono trasferite da poco nella nostra regione per motivo di lavoro, da chi vive in condizione di disagio perché si trova costretto ad abitare in situazione di sovraffollamento, da chi è in lista di attesa per una casa di ERP, dagli studenti. In questo senso non è che in Liguria non servano case: anzi è vero il contrario.
In Liguria servono invece alloggi a canone moderato; serve una differente politica di intervento pubblico che realizzi in modo diffuso interventi edilizi destinati al social housing, alla domanda del ceto medio e medio-basso, con piani di investimento e rientro finanziario a lungo termine, e con una politica degli affitti in grado di calmierare il mercato.

Rispetto a questo obiettivo, il PQR programma un investimento pubblico di circa 162 milioni di euro, di cui ben 51 a favore dell’Edilizia Residenziale Sociale, 41 milioni per il sostegno all’affitto (FSA) e circa 16 milioni per favorire l’accesso alla casa in proprietà alle nuove famiglie liguri. Finanziamento pubblico in grado di attivare un complesso di investimenti fino al 2011 quantificabili in almeno 300 milioni di euro, attraverso la realizzazione o il recupero di circa 3.000 unità abitative e la riqualificazione di alcune significative porzioni di città.

Cifre altrettanto importanti rispetto al Piano Casa del Governo: solo molto più canalizzate dove c’è bisogno.

qual è la soglia efficiente di alloggi in affitto rispetto a quelli in proprietà?

Qualche tempo fa mi era stato chiesto quale quota di alloggi in affitto rispetto al complessivo stock edilizio occupato si può traguardare quale obiettivo di una politica abitativa.

Seppur la questione non è particolarmente modaiola, mi sembra che possa meritare un appunto.

La risposta migliore, a parte dire che non esiste un solo numero, mi pare debba essere ricercata nei rapporti tra quota di alloggi in affitto e performance dei sistemi economici, segnatamente per quanto riguarda la disponibilità di offerta di lavoro.

La tesi è che una certa mobilità geografica dei lavoratori può influenzare i meccanismi di aggiustamento del mercato del lavoro, nel senso che una ridotta mobilità geografica può ostacolare i processi di riequilibrio delle disparità regionali esistenti nei tassi di occupazione e disoccupazione.
E la mobilità geografica è ostacolata da tanti fattori. Ma -ed è un dato di fatto- la propensione a cambiare residenza geografica è relativamente più bassa per chi è proprietario della propria abitazione rispetto a chi è semplicemente in affitto a causa dei maggiori costi di transazione insiti nel cambiare un’abitazione di proprietà e per il rischio connesso di perdite in conto capitale.
Non casualmente, nel momento in cui scrivevo la risposta, arrivava la notizia del dato riferito alla mobilità geografica USA: il più basso degli ultimi quarant’anni. Il motivo è evidente: vendere la propria casa quando i prezzi degli immobili sono crollati significa vendere a un prezzo molto inferiore rispetto a quello di acquisto.

Una volta individuata la tesi, occorre metterci qualche numero, dato che la domanda posta implica l'individuazione di una soglia obiettivo.

Iniziamo a partire da un’evidenza empirica: nel contesto europeo, l’Italia si caratterizza per un grado piuttosto basso di mobilità geografica interna. Secondo i dati Ocse in mio possesso (purtroppo risalgono al 2003) solo lo 0,6% della popolazione di età compresa fra i 15 e i 64 anni risulta aver cambiato regione di residenza nel corso dell’anno, rispetto all’1,4% della Germania, al 2,1% della Francia, al 2,3% del Regno Unito. Più in generale, il grado di mobilità geografica fra le diverse regioni di uno stesso paese risulta mediamente più basso in Europa rispetto agli Stati Uniti (che è poco sopra il 3%).

Per quanto riguarda il legame fra situazione del mercato immobiliare e performance del mercato del lavoro, un report BCE di qualche anno fa trova una interessante correlazione positiva fra tasso di disoccupazione e grado di diffusione delle abitazioni in proprietà per i principali paesi europei. Qui per approfondire.
Emerge un gruppo di Stati un po’ più virtuoso che registra -non casualmente- un’incidenza della proprietà che non supera il 60% dello stock edilizio. L’Italia, ad oggi, è poco sopra l’80%.

La riduzione dell’incidenza delle abitazioni in affitto sul totale, peraltro, è una tendenza che si è registrata anche negli altri paesi europei. Tuttavia, la riduzione è stata più accentuata in Italia che nella media dei paesi europei, e la quota di abitazioni in affitto è -come ormai tutti sanno- tra le più basse in Europa. In Europa, infatti, solo Spagna, Ungheria e Slovenia registrano una quota di patrimonio immobiliare in affitto più bassa che in Italia. A fronte del 18,6% italiano, la quota di patrimonio immobiliare in affitto risulta pari al 60% in Germania, tra il 40 ed il 50% in Austria, Danimarca, Francia, Olanda e Svezia e sopra il 30% in Gran Bretagna.

Conseguentemente, si può ritenere che la quota efficiente di offerta di alloggi in affitto, rispetto al totale delle abitazioni, non dovrebbe essere molto al di sotto del 40%. Rispetto alle condizioni attuali è un numero enorme: significa raddoppiare il comparto in affitto. Peraltro, in Italia tale situazione si è già verificata: negli anni ’70.
Da quel momento, una precisa politica pubblica -non sempre, infatti, le cose succedono per caso- ha spinto molto sul versante della proprietà. Tra le altre cose, ha significato eliminare la base di consenso dell’ex PCI. Un conto, infatti, è rivolgersi a un operaio o a un impiegato che vive in affitto: quella famiglia rimane sempre una famiglia operaia o impiegatizia. Tutt’altro conto è, invece, rivolgersi alla stessa famiglia che diventa proprietaria della propria casa: diventa una famiglia proprietaria. E muta completamente la sua identità sociale.

(ph - http://www.flickr.com/photos/lorensand/528467309/)

politiche abitative: domande e risposte

Mi è capitato di rispondere a qualche domanda in materia di politiche abitative. E' stata l'occasione per scrivere, un pò di getto, alcune riflessioni che somigliano, per certi aspetti, quasi a un bilancio. Almeno per me.

1) Come è cambiato o sta cambiando il fabbisogno abitativo di ers in Liguria negli ultimi anni?

Il bisogno di casa sociale è aumentato non certo dopo la crisi che è in atto ma ha radici più antiche. Almeno quanto il boom immobiliare che è appena scoppiato. Infatti, l’aumento vertiginoso delle quotazioni immobiliari (sia negli affitti sia negli acquisti) ha via via messo fuori mercato sempre più famiglie che, secondo i modi di intendere tradizionali, non sono proprio indigenti.
Il fabbisogno pregresso stimato dal nuovo PQR è pari a circa 23.000 alloggi che unitamente a quello ipotizzabile nell’immediato futuro (fino al 2011) porta la richiesta di ERS in tutta la Liguria a più di 25.500 alloggi. Un numero enorme che equivale a più di un raddoppio dell’offerta di casa sociale.
Dentro questo numero aggregato c’è un po’ di tutto, anche se più della metà sono famiglie con ISEE inferiore a 8.000 euro, cioè quelle per cui il disagio abitativo si fa particolarmente grave. Al contempo, però, sono presenti anche famiglie con ISEE pari a circa 12/14.000 euro, cioè nuclei familiari che hanno redditi annuali anche superiori a 20/25.000 euro. Ed è proprio questo uno degli effetti del recente boom immobiliare: l’ex ceto medio rischia di cadere in una situazione di difficoltà nell’accesso al servizio di base: la propria casa.


2) Se la riduzione del disagio abitativo è una responsabilità che compete alle istituzioni pubbliche, sembra ormai impensabile che il pubblico possa farcela da solo. Sbaglio? E' giusto coinvolgere i soggetti privati? Come? E con quali incentivi?

E’ del tutto evidente che con le risorse statali disponibili il soddisfacimento del bisogno di casa stimato non può che essere parziale. Non c’è molto da girarci intorno.
Ed è altrettanto evidente che l’intervento pubblico della tradizione, cioè quello impostato sull’impiego di risorse pubbliche per la realizzazione di alloggi popolari (cioè di ERP) è assolutamente fuori luogo. Ipotizzando di utilizzare le risorse statali e regionali programmate, e in parte già allocate, del PQR per produrre soltanto ERP aggiuntiva, è già un buon risultato realizzare circa 1.500 nuovi alloggi. Che sono anche tanti ma, e questa è una certezza, sono anche tanto insufficienti.
Di conseguenza, la strada è quella di mettere in campo un set piuttosto ampio di strumenti, in modo tale da approntare specifici interventi per ogni specifica tipologia di domanda: la dotazione territoriale obbligatoria di casa sociale (ERP) per le trasformazioni urbanistiche introdotta dalla lr 38/07; il canone moderato quale risposta più sostenibile per rispondere al bisogno di casa attraverso la produzione di nuova offerta abitativa; il sostegno all’immissione nel mercato dell’affitto di edifici esistenti attraverso gli strumenti dell’Agenzia sociale per la Casa e il Fondo di garanzia per l’affitto; il sostegno diffuso ai redditi delle famiglie in affitto attraverso il Fondo Sociale per l’Affitto; il sostegno all’acquisto e/o alla costruzione (o autocostruzione) della prima casa per i nuclei familiari più giovani; ecc.
Al contempo, per poter effettivamente operare, molti di questi strumenti devono essere aderenti alle logiche che governano la produzione di offerta abitativa. Che sono essenzialmente le regole del mercato: da quello del credito a quello immobiliare, da quello degli affitti a quello degli appalti.
Quindi, se si parla di logiche di mercato, il privato è senz’altro un interlocutore. Ma lo possono (e devono) essere anche le agenzie pubbliche che operano nel settore delle politiche abitative, quali ad esempio le ARTE, oppure i soggetti (anche privati) che operano in assenza di profitto o con profitti contenuti.
Il tema degli incentivi è evidente che sia centrale ma, in questa risposta, vorrei concentrarmi più sugli obblighi. Nel senso che uno degli assunti di fondo delle nuove politiche abitative (e della lr 38/07 che le ha profondamente innovate) è ricercare un rapporto più stretto con il governo del territorio. Cioè con l’urbanistica.
Per troppo tempo quest’ultima ha assunto quale suo orizzonte di senso la ricerca o la tutela del bello. Ma ha lasciato per strada, nel senso che si è dimenticata, dei problemi classici del governo del territorio: la difficoltà di avere una casa, la difficoltà di spostarsi in città e tra le città, la difficoltà di incontrasi in città (attualmente declinabile quale problema di insicurezza).
E’ bene non dimenticare che le trasformazioni immobiliari non costituiscono un diritto naturale ma sono semplicemente il risultato di una scelta operata dalla Pubblica Amministrazione che ne consente il dispiegarsi. E la stessa scelta pubblica dovrebbe porsi il problema di allocare ai responsabili delle disfunzioni urbane il costo della correzione di tali disfunzioni e non scaricare sull’insieme della collettività tali costi. In definitiva, se un intervento urbanistico genera una maggiore richiesta di opere di urbanizzazione in termini di parcheggi, reti tecnologiche, parchi urbani, … e determina il permanere di livelli di prezzo degli immobili che “tagliano fuori” quota parte della popolazione residente alla ricerca di una sistemazione abitativa, quello stesso intervento urbanistico è chiamato a farsene carico (in tutto o in parte). Secondo questa logica, la lr 38/07 ha fatto sì che le trasformazioni più rilevanti debbano contenere al loro interno anche una quota (ovviamente contenuta) di edilizia sociale.


3) Che cos'è l'agenzia sociale per la casa e quando partirà?

L’agenzia sociale per la casa non è nient’altro che un’agenzia immobiliare che si occupa di affitto e, in particolare, di affitto a canone moderato o a canone concordato. Perché? Uno dei problemi più rilevanti che inducono i proprietari di immobili a non affittare il proprio alloggio è dovuto ai rischi che un rapporto di affitto genera: morosità, mancata riconsegna dell’alloggio alla fine del rapporto, danni arrecati all’immobile durante il periodo locativo. Al fine di superare queste diffidenze, è stata pensata la realizzazione di una serie di agenzie pubbliche (o pubblico-privata) che dovranno farsi da garante nei confronti della proprietà. Maggiori garanzie che vengono bilanciate da una riduzione dei canoni di locazione che, quindi, dovranno essere ben inferiori a quelli di mercato.
Il bilancio della Regione Liguria prevede già per l’anno 2009 la somma di 1 milione di euro che sarà necessario per attivare una rete di 6 Agenzia sociali in altrettanti ambiti della Liguria.


4) I fondi messi a disposizione dal dl 159/2007 sono tutt'ora bloccati. Quanti dei 550 milioni erano destinati alla Liguria? E quando arriveranno?

Alla Liguria vennero destinati poco più di 18,5 milioni di euro, di cui circa il 60% solo a Genova. Il nuovo governo ha preferito ritornare indietro, di fatto annullando tutto. Quando arriveranno proprio non lo so: ormai da molti mesi è in corso un “braccio di ferro” tra Stato e Regioni per salvare quanto più possibile del “Programma straordinario” che aveva quale migliore sua qualità quella di avere interventi immediatamente cantierabili. E intanto sono passati quasi due anni e non è non si è visto quasi un cantiere.


5) Come giudica il piano casa del governo, anche alla luce degli "ammorbidimenti" che sembrano esserci stati nell'ultima versione del disegno di legge? Quali sono i punti critici, se ci sono, e perché?

Più che di un “Piano Casa” che determina una discontinuità epocale riformulando l’intervento pubblico nel settore abitativo ci troviamo di fronte a un intervento pressoché ordinario. Con l’aggravante che sembra allargare il proprio raggio d’azione fino a identificare il proprio obiettivo nell’incremento del patrimonio immobiliare a uso abitativo prescindendo da ogni connotazione sociale.
La dichiarazione della carenza di abitazioni in Italia non mi sembra tale da legittimare un piano nazionale straordinario, dato che avviene al termine di uno dei più forti cicli di produzione residenziale in termini assoluti mai vissuti dall’Italia: basti considerare che dal 2004 al 2007 la produzione di nuovi alloggi per ogni anno è stata superiore alle 300 mila unità, cioè un livello di produzione che non si raggiungeva dai lontani anni ’70.
E questa genericità di finalizzazione dell’intervento pubblico è particolarmente critica in rapporto alle risorse stanziate. Che, al momento, sono sempre i soliti 550 milioni di euro. E il problema delle risorse è centrale. Basti considerare che anche un buon spunto contenuto nel “Piano Casa”, qual è quello relativo all’istituzione della rete dei Fondi Immobiliari, rischia di essere vanificato dalla pochezza dell’investimento pubblico. Prevedere solo 150 milioni di euro per tutta Italia al fine di costituire un Fondo Immobiliare significa ipotizzare uno strumento residuale, che è più piccolo della dimensione media (pari a 240 milioni di euro) degli altri Fondi Immobiliari aperti o chiusi che già operano sul mercato.


6) In generale, non le sembra che manchi un po' di progettualità a lungo termine sul problema casa? Si tenta di star dietro alle emergenze, ma si è sempre in ritardo...

Al contempo, però, di fronte a un’emergenza non si può rispondere nel lungo periodo. Rischio di non trovarci più nessuno. Comunque è vero che la progettualità è sostanzialmente assente. Ogni attore (pubblico o privato e di qualsivoglia livello di governo), al più, cerca di “strappare” il proprio pezzetto che è funzionale a garantire lo stato di fatto. E in queste situazioni la progettualità è difficile da dispiegare.

Piano Casa: osservazioni

1 - Le finalità del piano: la determinazione dei livelli minimi essenziali e l’individuazione del target sociale
L’articolo11 del decreto legge 112, convertito in legge 133/08, al comma 1 si propone il perseguimento dei “livelli minimi essenziali di (soddisfacimento del) fabbisogno abitativo” provvedendo, a norma del successivo comma 2, all’incremento del patrimonio immobiliare a uso residenziale attraverso l’offerta di alloggi in affitto e in proprietà.
Il Piano quindi, in coerenza con la finalità enunciata nel comma 1 della legge 133/08, è tenuto alla definizione operativa dei livelli di fabbisogno, cioè dei livelli essenziali delle prestazioni che lo Stato è tenuto ad assicurare su tutto il territorio nazionale.
Lo schema di Piano, però, non contiene alcun elemento di questo genere, in quanto i dispositivi messi in atto dal Piano stesso attengono unicamente la sfera procedimentale.

Il ruolo che la legge istitutiva del Piano Casa -coerentemente con la giurisprudenza costituzionale riferita all’applicazione dell’articolo 117, comma 2, lett. m) della Costituzione- era il conferimento della mission di provvedere alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti il diritto all’abitazione da garantire su tutto il territorio nazionale. Almeno nell’ambito circoscritto dell’implementazione del Piano Casa stesso.
In questo senso, il Piano ha il compito di individuare le prestazioni e il relativo livello di erogazione che il Governo ritiene essenziale alla realizzazione del diritto all’abitazione da rendere esigibile su tutto il territorio nazionale e che è posto quale fondamento del Piano.

Tra le possibili definizioni di livello essenziale, lo Stato, almeno in altri settori dell’intervento pubblico, sembra optare per un approccio che intende l’individuazione dei livelli essenziali quali “diritti soggettivi esigibili”. In tale approccio, la determinazione delle prestazioni e del loro livello di erogazione non è funzione solo di una dimensione di natura etica ma è altresì rimandata alle reali disponibilità finanziarie, assumendo quindi un concetto di “esigibilità sostenibile”.
Di conseguenza, il Piano in parola deve prevedere uno specifico dispositivo normativo idoneo alla definizione dei livelli essenziali delle prestazioni che dovrebbe avere le seguenti caratteristiche generali:
a) l’intervento normativo statale in materia di determinazione dei livelli essenziali di servizio abitativo deve individuare “prestazioni” e non sistemi organizzativi, che rappresentano il mezzo con cui operare per raggiungere il fine della garanzia della prestazione. L’individuazione delle modalità organizzative, degli standard da adottare per raggiungere l’obiettivo della garanzia delle prestazioni, restano viceversa in capo alla responsabilità del sistema Regione/Autonomie Locali, ciascuno per la propria competenza e livello di responsabilità, all'interno di un sistema di governance e di leale collaborazione istituzionale;
b) il tema della definizione dei livelli essenziali delle prestazioni va affrontato unitamente a quello delle risorse finanziarie necessarie a garantirli. L’individuazione dei livelli essenziali da parte dello Stato non può infatti prescindere dall’assunzione di responsabilità sul loro finanziamento che, nell’ambito del Piano in commento, è rappresentato dal contenuto dell’articolo 2;

c) il forte e ineludibile legame tra determinazione delle prestazioni ricomprese nei livelli essenziali da garantire in tutto il territorio nazionale e risorse economiche necessarie a finanziarle, con la necessità che vengano garantite a tutti coloro che rientrano nel target del bisogno/prestazione, fa sì che si debba necessariamente pensare a un sistema di definizione dei livelli graduale e progressivo, accompagnato da una costante azione di monitoraggio e verifica dell’impatto sull’intero sistema sociale, sia in termini finanziari sia organizzativi.

Le più gravi carenze del Piano per quanto attiene la definizione dei livelli essenziali attengono proprio il profilo dell’individuazione della condizione economica delle categorie svantaggiate individuate quali destinatarie degli alloggi. Sul punto, infatti, lo schema di decreto non affronta il problema del rendere operativa la sommaria elencazione di cui all’articolo 11, comma 2 della legge 133/08 che, a suo merito, ha avuto la capacità di cogliere con qualche efficacia la pluralità di bisogni che attualmente frammenta il fabbisogno abitativo. Lo svantaggio sociale resta connotato in modo generico e non viene neppure demandato alle regioni una più puntuale individuazione dei beneficiari degli interventi nel proprio territorio.

Tale vaghezza può essere anche interpretata come funzionale alle finalità implicite del Piano, il cui target sociale è individuabile, di fatto, in massima parte da un’area sociale costituita da soggetti che, seppure esposti al rischio abitativo, hanno comunque posizioni di vantaggio economico superiori a buona parte delle famiglie che popolano le graduatorie dell’Edilizia Residenziale Pubblica.
Nell’area sociale dell’housing individuato dal Piano si situano, infatti, soggetti in grado di sopportare prezzi di vendita o canoni di locazione calmierati o moderati ma, in ogni caso, sempre e comunque capaci di coprire i servizi del debito e gli oneri connessi alla realizzazione degli interventi attraverso il ricorso alla finanza di progetto. In questo senso, con la centralità assunta dal sistema dei Fondi immobiliari e dalle tecniche di promozione finanziaria che richiamano comunque un livello dei canoni almeno in grado di pagare il servizio del debito, il Piano sembra organizzare uno spostamento dell’area sociale di riferimento per le politiche pubbliche nel comparto dell’edilizia residenziale individuando un profilo sociale dei beneficiari riconducibile alla cosiddetta vulnerabilità abitativa o al disagio diffuso orientando la priorità di spesa e la missione del servizio in funzione delle esigenze di autofinanziamento degli interventi e della ricerca del minimo di redditività sostenibile.
Il punto di discussione è se, a prescindere da qualsivoglia orientamento precostituito pro o contro la tradizionale offerta di ERP, tale nuovo corso possa davvero nell’odierna congiuntura (sociale ed economica) garantire flussi d’offerta accessibile in quantità e proporzioni adeguate rispetto alle esigenze di efficacia sociale degli interventi che fanno capo al settore delle politiche abitative e, soprattutto, alla struttura attuale e all’evoluzione della domanda e alla specifiche caratteristiche del disagio abitativo. E sul punto è agevole rilevare che un’impostazione di questo genere trova ben pochi elementi di legittimazione nella struttura del bisogno di casa riscontrabile nelle diverse regioni italiane: in assenza di diverse determinazioni, l’offerta abitativa suscettibile di essere prodotta dal Piano andrebbe a beneficiare segmenti di società che, pur in disagio nell’accesso alle abitazioni, non rappresentano la parte di fabbisogno con maggiori criticità che, viceversa, si troverebbe sguarnita di qualsivoglia intervento pubblico.

Al fine di impostare una sostenibile identificazione dei livelli essenziali delle prestazioni in ottemperanza al disposto del comma 1 dell’articolo 11 della legge 133/08 e sulla base delle categorie sociali di cui alle lettere da a) a f) del comma 2 dello stesso articolo, sembra opportuno procedere al raggruppamento dei beneficiari potenziali degli interventi promossi dal Piano Casa in almeno due categorie generali, in ragione della diversa intensità della prestazione assistenziale da mettere in capo allo Stato nelle sue varie articolazioni:
a) area della povertà o della “non abbienza” per analogia con le tradizionali figure dell’edilizia sovvenzionata, riferita agli individui o ai nuclei familiari che, in assenza della fornitura di alloggi sociali, non sono in grado altrimenti di accedere all’abitazione primaria. A quest’area potrebbero far capo le fattispecie di cui alle lettere a) e c) del più volte citato comma 2 dell’articolo 11 della legge 133/08;
b) area della vulnerabilità, riferita invece agli individui o ai nuclei familiari che necessitano di agevolazioni pubbliche al fine di consentire l’accesso all’abitazione primaria. A quest’area, invece, potrebbero far capo le fattispecie di cui alle lettere b), d), e) e g) del più volte citato comma 2 dell’articolo 11 della legge 133/08.

Per quanto riguarda la qualificazione dei destinatari del Piano Casa relativamente all’area della povertà o della “non abbienza” e in funzione dei quali l’enucleazione del livello essenziale determina un diritto soggettivo all’abitazione effettivamente esigibile, in linea di prima approssimazione si ritiene opportuno assumere i requisiti individuati per la “carta acquisti” (la cosiddetta “social card”) (cfr. articolo 5 del decreto del Ministro dell’Economia del 16.09.2008), con la sola modifica riferita al non possesso di altra abitazione adeguata al nucleo familiare nella stessa regione di residenza.
Per quanto attiene, invece, la determinazione della caratteristiche soggettive dell’area della vulnerabilità, potrà costituire la base dell’architettura normativa il disposto di cui all’articolo 1 della legge 9/07, con le dovute modifiche e integrazioni in ragione delle peculiarità delle fattispecie considerate dal Piano Casa (ad es. limiti di età per la giovane coppia).


2 - Gli obiettivi del Piano
Anche sulla scorta di quanto appena argomentato, il Piano di cui allo schema di decreto in commento risulta particolarmente lacunoso sul fronte della predeterminazione degli obiettivi di riferimento del Piano stesso.
Il disposto di cui al comma 2 dell’articolo 11 della legge 133/08, tale da identificare l’incremento del patrimonio immobiliare a uso abitativo quale obiettivo generale del Piano, risulta infatti un po’ troppo generale. Soprattutto se si considera che la dichiarazione della carenza di abitazioni tale da legittimare un piano nazionale straordinario avviene al termine di uno dei più forti cicli di produzione residenziale in termini assoluti mai vissuti dall’Italia: basti considerare che dal 2004 al 2007 la produzione di nuovi alloggi per ogni anno è stata superiore alle 300 mila unità, cioè un livello di produzione che non si raggiungeva dai lontani anni ’70.

Al fine di conferire un orizzonte di senso al Piano in qualche modo coerente con le finalità dell’intervento pubblico nel settore abitativo, sembra opportuno, se non necessario, che il Piano stesso provveda a specificare l’obiettivo generale sopra ricordato nel modo seguente:
a) aumentare lo stock edilizio in locazione complessivamente disponibile e la sua articolazione interna, anche al fine di agevolare la mobilità delle famiglie che attualmente sono assegnatarie di alloggi di edilizia residenziale pubblica nonché di dare risposta all’esigenza di mobilità da lavoro o da studio sul territorio nazionale;
b) incrementare l’offerta in affitto a costi contenuti nonché a canoni sociali.


3 - Il riparto delle risorse finanziarie
A norma dell’articolo 11, comma 3 della legge 133/08, il Piano dovrebbe essere articolato sulla base di criteri oggettivi che tengano conto dell’effettivo bisogno abitativo presente nelle diverse realtà territoriali.
Lo schema di decreto ministeriale contenete il Piano, però, non presenta alcuna disposizione in merito alle modalità di ricognizione dell’effettivo bisogno abitativo presente nelle diverse realtà territoriali. E, al contempo, non sono presenti criteri che consentano di articolare lo stesso Piano –e i relativi interventi attuativi- verso le realtà territoriali che presentano le maggiori criticità del fabbisogno abitativo. Di conseguenza, gli esiti del Piano non risultano essere in nessun modo prevedibili ex ante ma, al più, soltanto una volta che i Programmi attuativi del Piano stesso sono stati approvati.
E’ necessario, quindi, che il Piano preveda tra i suoi contenuti normativi le modalità di ripartizione della dotazione finanziaria di cui all’articolo 2, comma 2, lett. b) e c) sulla base di indicatori riferiti al fabbisogno abittaivo.
Sul punto, le modalità annualmente utilizzate per la ripartizione di cui all’art. 11, comma 5 della legge 9 dicembre 1998, n. 431, come sostituito dall’art. 7, comma 1, del decreto-legge 13 settembre 2004, n. 240, convertito dalla legge 12 novembre 2004, n. 269 possono costituire un valido punto di partenza. Con i dovuti correttivi, sia alla luce dell’evoluzione della normativa relativa all’intervento pubblico nel settore abitativo sia in ragione delle finalità del Piano in parola.
In linea di prima approssimazione, la ripartizione delle disponibilità finanziarie potrà essere effettuata sulla base dei seguenti parametri e con riferimento all’incidenza percentuale relativa risultante:
a) indicatori relativi alla struttura socio-economica
· popolazione, di ciascuna regione o provincia autonoma, ricadente nei comuni di cui all’articolo 1, comma 1 della legge 9/07 in rapporto alla popolazione complessiva ricadente negli stessi comuni a livello nazionale (peso 10%);
· incidenza del numero di alloggi occupati in affitto da residenti sul totale della famiglie presenti in ciascuna regione o provincia autonoma rispetto al valore medio nazionale (ai fini della determinazione del coefficiente di riparto il valore è assunto in maniera inversamente proporzionale) (peso 25%)
· prodotto interno lordo (PIL) pro-capite di ciascuna regione rispetto al valore medio nazionale (ai fini della determinazione del coefficiente di riparto il valore è assunto in maniera inversamente proporzionale) (peso 10%);
· media del valore del fabbisogno regionale calcolato con riferimento all’art. 1, comma 1, lettera a), del decreto ministeriale 7 giugno 1999, concernente i requisiti minimi dei conduttori per beneficiari dei contributi integrativi a valere sulle risorse assegnate al Fondo nazionale di sostegno per l’accesso alle abitazioni in locazione, e desunto dai dati comunicati dalle regioni e province autonome con riferimento ai riparti delle ultime tre annualità (peso 25%);
b) indicatori relativi alle tipologie di destinatari di cui all’articolo 11, comma 2 della legge 133/08:
· ultrasessantacinquenni presenti in ciascuna regione rispetto al totale nazionale (peso 10%);
· extracomunitari presenti in ciascuna regione rispetto al totale nazionale (peso 10%);
· popolazione residente di età inferiore a 35 anni in ciascuna regione rispetto al totale nazionale (peso 10%)


4 - La settorialità delle politiche abitative: l’articolazione delle linee di intervento
Il comma 3, lett.e) dell’articolo 11 della legge 133/08, come ulteriormente specificato dal successivo comma 4, introduce una nuova tipologia di strumento attuativo: il Programma Integrato di Promozione di Edilizia Residenziale (anche sociale) e di Riqualificazione Urbana (PIPERRU).
Lo schema di decreto recante “Piano nazionale di edilizia abitativa” identifica all’articolo 1, comma 1, lett. e) tale nuovo strumento quale autonoma “linea di intervento” e sembra interpretare lo strumento quale nuova tipologia di programma urbano complesso, cioè il successore del PRU per alloggi a canone sostenibile.
La specificità dei PIPERRU rispetto alle altre linee di intervento è ulteriormente accentuata dal contenuto dell’articolo 3 dello schema di decreto. Se gli interventi di cui alle lettere b), c), d) ed f) dell’articolo 1 del Piano sono interventi strettamente appartenenti al campo delle politiche abitative in quanto interventi settoriali, i PIPERRU identificano degli interventi misti, tali da integrare gli interventi settoriali delle politiche abitative con altri interventi che perseguono obiettivi di riqualificazione urbana.

Sul punto, è opportuno rilevare come lo schema di decreto evidenzi ulteriormente il problema che viene dal combinarsi di elementi del nuovo paradigma delle politiche integrate con la tradizione delle politiche abitative sociali: il Piano Casa alimenta ancora la convinzione del carattere “urbano” delle politiche abitative tralasciando gli interrogativi su quale contributo le politiche urbane e di riqualificazione urbana possono dare al trattamento della povertà abitativa.
Naturalmente vi sono delle buone ragioni per orientare le politiche urbane verso la riqualificazione urbana: ma ciò non significa che si possano attribuire a queste politiche valenze abitative che, con ogni probabilità visti gli esiti pregressi, non possono avere. La questione abitativa in larga misura mantiene una sua specificità come questione sociale, indipendente da quella urbana. Anzi, la cosiddetta “urbanizzazione” della questione casa rischia di essere particolarmente inadeguata per le componenti più propriamente sociali del fabbisogno abitativo.
In effetti la resa sociale delle varie tipologie di programmi di riqualificazione urbana proposta negli ultimi lustri è stata finora abbastanza modesta.
Quanto a programmi come i Contratti di Quartiere conviene forse valutarne la loro natura di strumenti idonei ad affrontare specifiche questioni di “sviluppo sociale” urbano: oltre e più che come politiche sociali abitative. anche per questi programmi del tutto peculiari, il contributo dato all’ampliamento dell’offerta abitativa sociale è stato generalmente modesto.
Di conseguenza, sembra opportuno che il Piano in parola rinunci a introdurre un nuovo strumento tale da affrontare contestualmente il problema dell’incremento del patrimonio abitativo sociale e la riqualificazione di parti urbane. Dato che la posta in gioco è la casa, cioè una posta in gioco rilevante e socialmente sensibile, la declinazione operativa del Programma Integrato di promozione di edilizia residenziale anche sociale dovrebbe riscoprire un nuovo approccio di tipo settoriale.

Il Programma Integrato potrebbe essere interpretato come uno strumento di coordinamento dei vari interventi volti a incrementare, in ciascun territorio regionale, il patrimonio di edilizia residenziale in risposta al fabbisogno specifico effettivamente rilevato e/o stimato per ciascuna delle diverse tipologie di offerta sociale di casa.
In altri termini, il Programma Integrato andrebbe ad assumere il compito di tenere insieme in un unico quadro di intervento a livello regionale, un insieme di progetti e azioni differenti sia per localizzazione sia per target di domanda.
Di conseguenza, l’Accordo di Programma di cui all’articolo 4 dello schema di decreto sarebbe suscettibile di introdurre nel settore delle politiche abitative uno strumento negoziale di governo delle politiche regionalmente definite tale da definire, in concerto tra Stato, Regioni ed Enti territoriali, gli obiettivi da conseguire e il programma degli interventi di interesse comune da realizzare.

In questo senso, il Piano sarebbe articolato in due distinte “linee di intervento”:
a) il sistema integrato dei fondi immobiliari, già previsto dall’articolo 1, comma 1, lettera a) dello schema di decreto, a forte regia statale;
b) i programmi integrati già previsti alla lettera e) che, viceversa, sarebbero finalizzati attraverso la concertazione tra tutti i livelli di governo.
Le altre linee di intervento previste dall’articolo 1 dello schema di decreto in commento, invece, andrebbero a costituire le “tipologie di intervento”.
Alla luce di questa articolazione, i Programmi Integrati saranno costituiti dalla diversa combinazione, in ragione dei fabbisogni regionalmente riscontrati, delle tipologie di intervento di cui alle lettere b), c), d) ed f) nonché degli interventi di cui all’articolo 13. In questo senso è da adeguare il disposto dell’articolo 8, comma 1 dello schema di decreto.

Anche sotto il profilo dell’articolazione delle risorse finanziarie del Piano come disciplinate dall’articolo 3 dello schema di decreto, la suddivisione tra le lettere a) e b) è da eliminare.


5 - Gli strumenti attuativi del Piano: il modello di governance e il superamento della competizione a livello nazionale
Il Piano è attuato in due modi alternativi previsti esplicitamente dall’articolo 11 della legge 133/08:
a) con accordi di programma ex articolo 81 DPR 616/77 ridefiniti dal DPR 18 aprile 1994, n.383, approvati con DPCM al fine di realizzare i programmi integrati di promozione di edilizia residenziale e di riqualificazione urbana (PIPERRU) e dichiarati quindi di interesse strategico nazionale;
b) con l’utilizzo delle modalità dedicate alle infrastrutture strategiche e agli insediamenti produttivi di cui al Dlgs 12 aprile 2006, n.163.

Gli articoli 9 e 10 dello schema di decreto, però, aggiungono una sorta di grande bando di concorso a livello nazionale mettendo in competizione le diverse aree del Paese attraverso la predisposizione di diversi programmi.
Questa architettura del Piano Casa sembra, in primo luogo, in contrasto con gli orientamenti della legge 133/08 in relazione alla volontà di orientare gli interventi attuativi del Piano stesso sia “tenendo conto dell’effettivo bisogno abitativo presente nelle diverse realtà territoriali” (cfr. articolo 11, comma 3) sia in funzione della concentrazione degli interventi “sulla effettiva richiesta abitativa dei singoli contesti”. In una procedura concorsuale, al più, si perseguono altri obiettivi, quali la trasparenza e l’imparzialità ma le funzioni di accompagnamento e di orientamento strategico vengono necessariamente meno.
Inoltre, l’approccio dello schema di decreto sembra essere fondato sulla volontà di articolare il Piano quale sommatoria di programmi riferiti a tanti singoli contesti piuttosto che su un ragionamento più ampio esteso alla pianificazione di area vasta. Il che, in pratica, porta a curare il male dove si manifesta (rapporto dimensionale tra richiesta abitativa e dimensione demografica) anziché approfondirne le cause e organizzare rimedi che possano andare oltre l’emergenza dei grandi agglomerati urbani.

L’approccio che sembra essere stato assunto dallo schema di decreto rinuncia a porsi nell’ottica dello sviluppo territoriale sostenibile ma solo in quella di risolvere il problema dove è manifesto, anziché porsi il problema di una corretta disposizione delle funzioni residenziali in relazione al corretto uso delle risorse territoriali disponibili che sarebbe più pertinente per un Piano che è di livello nazionale. E comunque a prescindere, di fatto, da un’approfondita analisi né comprensione delle cause che lo generano.

L’impostazione data nei due precedenti paragrafi, invece, annulla la competizione tra programmi locali, in quanto la ripartizione delle risorse finanziarie è antecedente la fase della costruzione dei singoli programmi: cioè è un dato di base del Piano e non è un esito di una procedura concorsuale.
Inoltre, con l’impostazione che si è data del Programma Integrato (in linea di prima approssimazione uno per regione), la fase concorrenziale vera e propria è gestita dalle singole regioni ai sensi dell’articolo 8, comma 2 dello schema di decreto.
Infine, la commissione di cui all’articolo 9, invece di essere “selezionatrice” potrà assumere un ruolo di “coordinamento”.

Sul punto è opportuno rilevare che, come ha chiarito bene la Corte Costituzionale con sent. 303/03, allo Stato non spetta soltanto la determinazione dei livelli essenziali quanto anche l’indirizzo di coordinamento. La Corte ha detto che lo Stato (ma questa non è una novità, perché è l’art. 118 della Costituzione a dirlo) può trattenere presso di sé le funzioni amministrative funzionali a perseguire esigenze di uniformità a livello nazionale. Ma la novità della sentenza citata è data dalla possibilità ammessa che oltre ai poteri di amministrazione lo Stato possa trattenere anche i conseguenti poteri di legislazione.
Sul fronte delle politiche abitative, è evidente l’importanza che lo Stato mantenga una “regia” non solo sul piano legislativo ma anche su quello amministrativo. Sul piatto, c’è l’individuazione di un idoneo strumento che, nell’ambiente istituzionale sussidiario, possa adeguatamente sostituire –non nei compiti ma nel ruolo- la funzione del vecchio CER. Un’esemplificazione ne ha dato la stessa sent. 363/03 C. Cost. concernente le strutture serventi del Ministero del Lavoro per la “promozione dell’occupazione (…) sull’intero territorio nazionale”.
Per quanto attiene lo specifico del Piano Casa, quindi, sarebbe quanto mai utile e opportuno la presenza di un comitato di coordinamento che, oltre a perfezionare e accompagnare i singoli Programmi Integrati in funzione degli Accordi di Programma da stipularsi a norma dell’articolo 4 dello schema di decreto, possa svolgere la funzione di coordinamento tra le diverse regioni italiane per l’affinamento e l’attuazione del Programmi stessi.

6 - La premialità urbanistica tra ordinari età degli obblighi e sua disciplina
Nell’ambito dei PIPERRU, gli interventi possono essere attuati -oltre che in applicazione dell’articolo 1, comma 258 della legge 244/07 (Legge Finanziaria 2008)- anche mediante le cinque fattispecie previste dall’articolo 11, comma 3 della legge 133/08 che hanno la funzione di conferire maggiore operatività al disposto dell’articolo 1, comma 259 della già ricordata Legge Finanziaria 2008.
In particolare, l’istituto di cui alla lett. e) implica la nascita di diritti edificatori apparentemente distinti dai diritti di proprietà che, nel quadro della legislazione italiana, sono un elemento assolutamente originale. È la prima volta nella storia dell’ordinamento repubblicano, infatti, che compare il diritto edificatorio quale entità quasi astratta, non espressamente collegata al diritto di proprietà ma esclusivamente legata al perseguimento di obiettivi pubblici. E’ da considerare un fatto eccezionale che una legge faccia intravedere la possibilità di “creare” dal nulla un titolo edificatorio ponendolo a compensazione di specifici interventi di edilizia residenziale sociale e, inoltre, anche a compensazione di altre urbanizzazioni o realizzazioni di interesse pubblico attinenti la riqualificazione urbana e il miglioramento della mobilità.
L’introduzione di diritti edificatori non legati ai suoli ma di esclusiva potestà pubblica, al pari della scelta dei suoli da rendere edificabili attraverso accordi di programma a seguito di bandi concorrenziali (cfr. articolo 8, comma 2 dello schema di decreto), è istituto idoneo a rendere labili gli accordi che definiscono l’ammontare complessivo dell’offerta sul mercato locale e incerta ogni politica di difesa del prezzo basata sul contingentamento dell’offerta da parte dei proprietari dei suoli edificabili. Si tratta di un’innovazione che se da un lato è suscettibile di rompere finalmente la possibilità di formare cartelli oligopolistici, dall’altro appare limitata ai soli programmi attuativi del Piano casa in parola, in ciò determinando inevitabilmente un doppio canale per la formazione del diritto edificatorio che appare assai fragile in sede di valutazione costituzionale dell’applicazione del principio di equità e dell’aderenza agli attuali rapporti costituzionali di ripartizione dei compiti legislativi tra Stato e regioni.

In ogni caso, ed è quello che interessa il presente documento, occorrerebbe che il Piano precisasse maggiormente i contorni dei meccanismi attuativi degli interventi sostenuti dalle risorse finanziarie pubbliche sia di quelli disciplinati dall’articolo 13 dello schema di decreto.
In primo luogo, occorre rilevare l’opportunità di inserire quale contenuto minimo di ciascun intervento ricompreso dal Piano, segnatamente di quelli non esclusivamente di edilizia residenziale sociale, il soddisfacimento degli obblighi previsti dall’articolo 1, comma 258 della legge 244/07. Oltre questo contenuto minimo, potrebbero dispiegarsi le agevolazioni previste dall’articolo 11, comma 5 della legge 133/08.
E, sul punto, occorre altresì rilevare che il testo del Piano non fa mai riferimento alle necessità di trovare una misura congrua, un rapporto tra la misura del vantaggio –che, nel testo del Piano, diviene il “favore”- e la dimensione del patrimonio abitativo sociale corrispondente. Inoltre, la cessione dei diritti edificatori per come descritta appare non commisurare specificatamente il valore dei titoli ceduti a quello del valore pubblico “creato”.
Ben diverso era stato, ad esempio, l’approccio al tema dell’ERS che evidenziava al comma 259 del già ricordato articolo 1 della legge 244/07, laddove si evidenziava, seppur laconicamente, la necessità di individuare una “relazione” tra “l’entità e il valore della trasformazione” privata e la cessione di aree e i costi di realizzazione dell’ERS stessa.

Piano Casa e immigrazione: ovvero l'autonomia della politica

Un convincente articolo di Raffaele Lungarella letto qui apre il 2009. E il tema è di quelli politicamente sensibili: l'immigrazione.

Con il piano casa (articolo11, legge 133/2008) il governo propone di incrementare l’offerta di abitazioni destinate “prioritariamente a prima casa” anche per gli immigrati (extracomunitari) regolari a basso reddito, purché “residenti da almeno dieci anni nel territorio nazionale ovvero da almeno cinque anni nella medesima regione”.

L’applicazione delle norme introdotte dal piano casa lascia quindi libertà di movimento da una Regione all’altra, senza che essi vedano ridursi le possibilità di assegnazione di una casa pubblica o di ottenere il contributo del fondo sociale, solo agli immigrati che sono in Italia da molto tempo, i quali, essendosi stabilizzati in qualche posto, sono, probabilmente, i meno disposti a spostarsi.
La stessa norma, invece, penalizza quelli regolarizzati di più recente arrivo, certamente i più disposti alla mobilità territoriale per inseguire la dinamica geografica della domanda di lavoro.

Corretta l'osservazione che, bontà sua, non trova come fondamento del ragionare la "compassionevole carità". Invece così fa l'argomentare: "È questa componente dell’immigrazione ad assolvere oggi il ruolo di quello che Marx chiamò l’esercito industriale di riserva, “grandi masse di uomini […] spostabili improvvisamente nei punti decisivi”, cioè nei settori e nelle aree in cui la produzione necessità di braccia in un determinato momento.
Non è difficile vedere la contraddizione tra la rivendicazione di un mercato del lavoro flessibile e di lavoratori disposti alla mobilità territoriale, da un lato, e, dall’altro, il restringimento delle possibilità di ottenere una casa in affitto proprio per la componente della forza lavoro più disposta alla mobilità."

VINEX: Leidsche Rijn a Utrecht

A proposito di VINEX, può essere utile provare ad approfondire la conoscenza attraverso lo studio di un caso specifico. Il Leidsche Rijn a Utrecht è uno dei VINEX più grandi che siano mai stati messi in cantiere.

Il materiale utilizzato è stato tratto da “Creare spazio, condividerlo” - Una riflessione critica sulla pianificazione del welfare urbano nei Paesi Bassi di Sergio Celestino (Dottorando del XVI ciclo in Pianificazione territoriale e Progetto locale, Università di Roma Tre).

Nell’aprile 1994 i comuni di Utrecht, Vleuten e De Meern decidono di procedere alla formazione di un masterplan per il complesso VINEX del Leidsche Rijn: si tratta infatti di costruire ben 30.000 abitazioni per un totale di circa 80.000 residenti, 700.000 mq di uffici e 280 ettari di zone produttive per oltre 40.000 occupati, a ridosso di Utrecht.

Il masterplan prevede 12 comparti attuativi, per i quali si provvedono dei criteri progettuali abbastanza flessibili in modo da poter effettuare correzioni nel tempo. Al momento ne sono stati
realizzati quattro: Langerak, Parkwijk, Veldhuizen e De Wetering. Il tempo di attuazione previsto è di circa 20 anni.

(ph tratta da http://www.flickr.com/photos/saskia_boesveldt/2335956996/)

Il tema principale del progetto è quello di fare un'addizione alla città esistente, quasi intesa in senso rinascimentale o rossettiano, con necessità di forte integrazione con quest’ultima e in presenza di una consistente barriera infrastrutturale da superare, costituita dalla A2 e dalla ferrovia.
Il masterplan assume le seguenti considerazioni quali basi del progetto:
1) 20 anni sono un periodo di tempo straordinariamente lungo. Per questo motivo non si può pensare di progettare tutto oggi, ma bisogna immaginare una città con dei ‘buchi’, come una groviera, in cui dosare zone pianificate e isole di “attraente anarchia liberista”;
2) ogni elemento preesistente di valore deve essere mantenuto. Le caratteristiche storicoculturali, ambientali e paesistiche devono diventare le invarianti al progetto;
3) far sparire l’autostrada: l’unico modo per superare la barriera che separa le due parti di città è quello di coprirla. Solo così si potranno aggirare le norme che, imponendo di non realizzare abitazioni nella fascia di rispetto di 600 m, aggravano la dicotomia tra città esistente e città nuova. E’ significativo annotare che questo esempio è preso a spunto per dimostrare l’inutilità delle norme rigide e dello zoning in generale;
4) Il miglior modo per integrare l’autostrada con la città è costruirci sopra. Interrandola di circa un metro, utilizzando la terra per costruire leggeri pendii ai lati è possibile coprire l’autostrada con un ponte largo 2 km e trattare la superficie come un pezzo di città;
5) Realizzare un parco urbano nel centro invece che in periferia. In questo modo la distanza tra abitanti e il loro verde sarà considerevolmente ridotta, mentre aumenterà il confine tra città e parco, esponendo al contatto diretto con il verde una maggior superficie urbana (il che avrà anche importanti riflessi sul mercato delle residenze);
6) Combattere il concetto di circonvallazione, evitando di dar vita a nuove barriere. Meglio realizzare un sistema a rete, più flessibile e meno impattante;
7) Il Leidsche Rijn non è un piano a ‘geometria singola’, ma la sovrapposizione di 7 progetti tematici, ciascuno dei quali descrive un aspetto della qualità spaziale: programma, densità, dispersione, integrazione, profili, controllo e specificità (chiamato “fattore UX”).

(ph tratta da http://www.flickr.com/photos/7839903@N02/2890002145/)

I temi progettuali più delicati, rispetto ai quali si rende necessario monitorare la rispondenza delle realizzazioni agli obiettivi enunciati nel masterplan, secondo i documenti programmatici sono stati:
- un bilanciamento delle tipologie e delle categorie di prezzo delle abitazioni, per garantire il mercato da un lato e le fasce di popolazione a basso reddito dall’altro, con una quota di edilizia
sociale del 30%;
- l’integrazione con i quartieri circostanti, resa più difficile dalla presenza dell’autostrada A2 e della ferrovia che delimitano la periferia di Utrecht, e con i paesi di Vleuten e De Meern, che verranno praticamente inglobati dal nuovo quartiere;
- l’accessibilità del trasporto pubblico; in questo senso si prevedono tre nuove stazioni metropolitane integrate da una fitta rete di trasporto su autobus, con percorsi a piedi per raggiungere le fermate di massimo 400 m.;
- un uso dell’offerta di sosta e parcheggio in grado di perseguire la riduzione del traffico privato;
- una buona diversificazione dello spazio urbano, elemento principe della qualità dei nuovi insediamenti olandesi;
- la realizzazione di un vasto parco centrale, a tutela della qualità ambientale dell’intero insediamento e dell’identità dei due paesi preesistenti.

(ph tratta da http://www.flickr.com/photos/bsidez/111317687/)

prima di buttarli via, mi ripasso il VINEX

Le politiche abitative olandesi vanno superando l'ormai "vecchio" Programma Vinex. Prima di buttarlo, però, sarebbe bene anderselo un pò a rivedere.

Il supplemento alla IV Nota del 1990 programmava la realizzazione di 750.000 abitazioni nel periodo 1995-2005.

L’idea contenuta nel documento era che i complessi VINEX avrebbero costituito una decisa discontinuità con i grandi complessi residenziali degli anni ’60 e ’70: insiemi monotoni e ripetitivi di edifici dispersi, collegati da percorsi automobilistici sinuosi e sovradimensionati, secondo la concezione modernista della Ville Radieuse. Negli anni ’80 si assiste invece alla riscoperta dei centri urbani, e nel documento l’idea di ‘città compatta’ prende corpo in una politica di concentrazione dei nuovi interventi intorno al ‘cuore urbano’.

Il Programma Vinex assumeva quali punti essenziali della sua strategia:

a) le scelte localizzative dei nuovi quartieri di espansione residenziale erano direttamente connesse alle principali infrastrutture che garantiscono l'accessibilità al trasporto pubblico locale;

b) la densità massima ammissibile aveva quale limite superiore i 34,3 abitazioni/ettaro.

c) le trasformazioni urbanistiche del Programma Vinex prevedevano che almeno 1/3 delle nuove abitazion realizzate fossero destinate all'edilizia residenziale sociale.

Per quanto sub a), il risultano raggiunto è da considerarsi buono, dato che mediamente il tempo casa-lavoro è compreso in circa 25 minuti.

Per quanto b), le densità medie si sono situate su livelli più bassi di quelli previsti: 26,8 abitazioni/ha.

Per quanto sub c), invece, i risultati sono più incerti. La maggior parte delle realizzazioni consiste nella ripetizione monotona di un unico modello, alla minima densità consentita (circa 30 abitazioni, pari a 75 abitanti, per ettaro): su questa monotonia tipologica si sono concentrate le maggiori critiche. Ciononostante, secondo il sociologo Arnold Reijndorp, il livello medio di soddisfazione di chi abita nei complessi VINEX è buono: "La maggior parte degli abitanti non dimostra una reale necessità di contesti stratificati come quelli urbani e considera il sobborgo come luogo centrale. Grazie allo sviluppo della mobilità, alle localizzazioni e alla rete dei mezzi pubblici si è sviluppata una nuova forma di ‘urbanità’ a scala regionale, se non più ampia".

Per questo la maggior parte degli interventi localizzati consta di non più di 5000 unità residenziali.
Interventi più consistenti sono invece il Leidsche Rijn a Utrecht (30.000 alloggi, 700.000 mq di
uffici, 280 ha di aree industriali); Ypenburg, presso L’Aia (12.000 alloggi); Vathorst, vicino Amersfoort (11.000 alloggi, 15 ha per uffici e 45 per aree industriali); Almere, la città creata 25 anni orsono, arriva a prevedere 250.000 abitanti per il 2010, dagli attuali 160.000.

(tratto da http://www.flickr.com/photos/buteijn/177243686/)

lo strumento del bando è una difesa dall'assunzione di responsabilità

Sulla base di un analogo studio commissionato dalla Regione Lombardia, qualche anno fa mi sono trovato a ragionare sulla forma migliore per promuovere progettualità pubblica. Ne venne fuori l'esperienza del Programma Regionale per il Social housing e degli Accordi di Programma Quadro Locali per la Casa.

Adesso, il problema si pone nelle stesse forme di allora. Non so se quello di seguito riportato sia una buona strada. Certo è che in termini di apprendimento, le organizzazione pubbliche sono un pò di "coccio".

Il periodo compreso tra la seconda metà degli anni novanta e i primi anni duemila ha rappresentato una stagione di sperimentazione intensa e dinamica per le politiche urbane e territoriali. Sono stati avviati numerosi programmi integrati di riqualificazione urbana e di sviluppo locale, soprattutto sotto l’impulso del Governo centrale, segnatamente della Dicoter.
L’impiego di formule competitive, di logiche concorsuali e di bandi quali dispositivi per l’allocazione di risorse e di finanziamenti e quali leve nella produzione di politiche pubbliche si è ampiamente diffuso.
Alla scala urbana le amministrazioni locali hanno avuto accesso a una quota consistente di risorse, sono state indotte a misurarsi con regole e procedure inedite, hanno inaugurato e (forse) consolidato relazioni con interlocutori istituzionali comunitari e nazionali, hanno progettato e avviato trasformazioni rilevanti del tessuto fisico della città, sollecitato azioni di rigenerazione sociale e valorizzazione economica.
Rilevante è stata l’influenza europea che ha coinciso con la composita filiera di programmi e iniziative che hanno finanziano interventi su materie diverse: lotta all’esclusione sociale, lavoro, sviluppo locale, riqualificazione urbana. Rilevante è l’esperienza di Urban.
Nella prospettiva di una maggior efficacia dell’azione pubblica in un quadro di riduzione delle risorse e di evoluzione del ruolo del soggetto pubblico si è cercato di interpretare il richiamo al coinvolgimento nel disegno e nell’attuazione delle politiche di una pluralità di istituzioni e attori -pubblici e privati- e alla necessità di coinvolgere le società locali e i cittadini nelle scelte che li riguardano (è soprattutto il caso dei Contratti di Quartiere).
Ancora, in linea con il principio di sussidiarietà verticale, gli approcci integrati e partecipati hanno assegnato progressiva centralità al livello locale (in senso stretto), che ha teso inevitabilmente a diventare la scala privilegiata della progettazione e dell’implementazione di un ampio insieme di misure e interventi.
Tuttavia, a distanza di alcuni anni dall’avvio e dalla sperimentazione di questi strumenti, l’impressione è che la tensione verso l’innovazione sia oggi meno evidente. Nella fase attuale, a distanza di qualche anno dalla sperimentazione di questi strumenti in relazione al tema delle politiche della casa e della città è possibile riconoscere sia elementi di successo che, ed è quello che qui interessa, motivi di criticità.

Il ricorso a procedure di bando che mettono in competizione, per l’accesso alle risorse pubbliche, le amministrazioni pubbliche locali intenzionate ad avviare progetti, pur con qualche variazione sul tema, si è articolato lungo:
- una prima fase di definizione/costruzione/stesura
- un momento di presentazione/lancio
- un tempo di stesura dei progetti entro una scadenza prefissata
- una fase di valutazione/selezione
- la comunicazione dei progetti ammessi
- l’attuazione dei programmi.
E’ entro questa prospettiva che l’insieme articolato di politiche e i programmi variamente promossi dall’Unione europea e dal governo nazionale e dal livello regionale hanno:
a) assunto uno spiccato orientamento alla forma “progetto”
b) messo a punto dispositivi di allocazione delle risorse che sono centrati su una logica di competizione aperta tra i destinatari dei finanziamenti
c) indotto l’adozione di modelli d’azione e competenze orientate al risultato.
A partire da questi temi sembra ormai matura una riflessione attorno alle questioni e ai nodi problematici che l’uso estensivo del dispositivo del bando pone.
Tra gli assunti di partenza, il riconoscimento che i dispositivi non generano (solo) quello che vogliono produrre: ovvero che c’è uno spazio d’azione molto ampio in cui le pratiche producono un’ampia gamma di effetti diretti e indiretti. In questo senso, è un’ipotesi di partenza che il potenziale e le aspettative attribuito al dispositivo dei bandi stesso abbia più a che fare con la possibilità di innescare delle dinamiche che non con la direzione delle dinamiche stesse.
Le prime valutazioni sulle pratiche, consentono di mettere in evidenza una serie di criticità e di rischi, effetti perversi e derive che la formula concorsuale può implicare, soprattutto laddove la produzione di politiche si configura attraverso una sommatoria di bandi.

La logica dell’emergenza.
Il ritmo imposto dalle scadenze e il ricorso ripetuto al bando riproducono in modo sistematico una situazione di urgenza e di emergenza. Ciò solleva una serie di interrogativi che restano aperti:
- quali sono i margini reali che i bandi offrono per lo sviluppo di qualità e di nuova progettualità? Spesso il successo dei progetti di alcune amministrazioni è legato più che alla capacità di improvvisare, o comunque di rispondere entro tempi molto brevi alle domande espresse dai bandi, alla disponibilità di giacimenti progettuali pregressi, di volta in volta piegati ai vincoli che è necessario rispettare;
- quali gli spazi effettivi per tessere e costruire integrazione orizzontale? La qualità, l’efficacia, la solidità e l’innovazione di processi e progetti attivati via bando sono strettamente correlate alla definizione di forme di partenariato tra soggetti che, a vario titolo, possono attivamente contribuire a una migliore traduzione delle politiche della casa, in una fase in cui non può più essere il solo soggetto pubblico a occuparsene.

La dimensione simbolica.
In alcuni casi, una serie di elementi lasciano intravedere una natura per lo più simbolica e quasi rituale del ricorso al bando. Vincere e avere accesso alle risorse pubbliche rese disponibili da un ministero o da una amministrazione regionale costituisce un risultato ad alta visibilità pubblica e di merito per un governo locale. Scegliere e candidare un quartiere o un altro, per la realizzazione di nuove quote di edilizia pubblica o per la riqualificazione di quella esistente, ma degradata, diventa un gesto a forte impatto comunicativo rispetto a un’opinione pubblica sempre più sensibile ai temi dell’insicurezza, dell’incertezza e dell’assenza di politiche sociali rilevanti. Ma se la logica prevalente è questa, alcuni requisiti di sistema quali la coerenza degli interventi alla scala urbana, la capacità di intercettare davvero le situazioni più critiche, potrebbero scivolare in secondo piano, con qualche rischio per il futuro.

Difficoltà a integrare.
Bisogna tuttavia mettere in conto due limiti che possono ridurre le potenzialità trasformative dello strumento progetto, che attengono alla temporalità e all’estensione. Il primo limite consiste nel carattere intrinsecamente contingente e a termine dei progetti, che se da un lato incoraggia la sperimentazione e l’orientamento all’innovazione, dall’altro rischia di non consentire le condizioni per lavorare sui tempi lungi necessari ai processi di integrazione. Per riprendere la dicotomia di Jim March (1991), il progetto valorizza l’exploration ma non incoraggia l’exploitation delle innovazioni che essa è suscettibile di produrre.

Gli esiti del meccanismo "bando" nei programmi regionali.
La ricerca condotta sui programmi regionali permette di rilevare alcune differenze tra le formulazioni possibili dei bandi. Esistono cioè, all’interno delle esperienze considerate diversi tipi di bando. La variabile di maggiore interesse è costituita dalla tempistica del bando, dal ritmo che impone ai soggetti che intendono parteciparvi, dal grado maggiore o minore di re-iterazione delle proposte. Da questo deriva un secondo elemento utile a interpretare le implicazioni dello strumento bando rispetto alla maggiore o minore opportunità di interazione e/o negoziazione tra i soggetti coinvolti (chi emette il bando e chi concorre al bando).
Potrebbe essere definito bando “una tantum” ovvero del tipo “a lancio e chiusura”. Si tratta spesso di esperienze pilota, di risorse rese disponibili in un’unica occasione. È il caso dei contratti di quartiere. Sebbene l’esperienza sia stata replicata una seconda volta, i contratti di quartiere possono considerarsi un buon esempio di questo tipo di bandi. La domanda posta è complessa, ha l’ambizione di coniugare requisiti di carattere diverso in una logica di integrazione, scommette su dimensioni di carattere sperimentale: l’appello al carattere partecipato dei progetti, il partenariato tra soggetti e risorse miste, pubblico-private, la proposta di progetti capaci di intervenire in modo congiunto su criticità fisiche, sociali ed economiche dell’area obiettivo. Si tratta in sostanza di bandi che invitano all’innovazione. È prevista una dead line, successivamente non ci sono deroghe, né proroghe. Il margine di interazione tra banditore e partecipante può essere maggiore o minore a seconda dei casi, ma si gioca in genere nella fase di elaborazione del progetto, prima della data di scadenza del bando. Per incentivare il più possibile la sperimentazione di quei principi che si ritengono innovativi, il bando prevede un sistema articolato di attribuzione di punteggi per la valutazione. Si potrebbe dire che, fino ad ora, in Italia, questo tipo di bando è quello che ha sollecitato forme più interessanti e più dinamiche di competizione.
Questo tipo di bando è più centrato sulla definizione di requisiti di ingresso e sulla capacità di attivazione dei destinatari in situazioni di contingenza e in corrispondenza di maglie sufficientemente strette e comunque definite dalla Regione. In progressione, l’apertura più o meno esplicita del bando e della formula concorsuale a interazioni e a processi di negoziazione apre ad una progettualità che si muove piuttosto lungo le traiettorie di una valutazione più discrezionale ovvero a una verifica più sensibile agli elementi di prospettiva e di contesto delle proposte.
In questo senso, il programma Contratti di Quartiere II ha costituito un elemento di discontinuità significativo. Mentre nella formulazione dei Contratti di Quartiere I (al pari dell’esperienza dei Pru), la promozione, la valutazione e la regia dell’attuazione dei programmi erano interamente affidati al Ministero e dunque la relazione tra amministrazioni in gara e il soggetto erogatore era una relazione che si giocava “a distanza”, la seconda generazione di Contratti di Quartiere ha visto una forte riduzione delle distanze e una maggior intensità di interazioni. Tra gli esiti della gestione diretta del programma da parte di Regione vi è indubbiamente una assunzione di responsabilità e di attenzione maggiore da parte del soggetto erogatore rispetto alle formulazioni dei contenuti (che sono stati spesso oggetto di verifiche e di aggiustamenti in corso di elaborazione delle proposte).
La seconda generazione dei contratti ha visto una maggiore partecipazione delle amministrazioni regionali che hanno svolto e svolgono un ruolo rilevante sia nella definizione dei bandi, che presentano infatti differenze sensibili da un contesto regionale all’altro, sia nella valutazione dei progetti. La prima fase di selezione avviene a cura delle amministrazioni regionali che, in alcuni casi propongono e definiscono congiuntamente alle amministrazioni comunali in gara modifiche e riformulazioni dei programmi candidati ai finanziamenti. La seconda fase di selezione vede invece la partecipazione del livello di governo centrale. Questo modello di governance che coinvolge tre livelli di governo, ma in cui di fatto svolgono un ruolo determinante le amministrazioni comunali e quelle regionali, configura forme di sussidiarietà in parte diverse da quelle sperimentate nel corso della prima generazione di Contratti di quartiere. L’ipotesi è che l’autonomia locale nelle esperienze più recenti sia indebolita in relazione al ruolo di mediazione tra realtà locali ed ente erogatore che la regione ha progressivamente assunto. L’esito potrebbe consistere in un meccanismo di selezione meno concorsuale e più negoziato e un controllo del processo molto più vicino alle tradizionali logiche di spesa.
Il tema dell’integrazione è trattato diversamente rispetto al programma Urban. Anzitutto la dimensione di investimento più rilevante riguarda gli interventi sul patrimonio dell’edilizia residenziale pubblica. È questo infatti l’obiettivo prioritario dei contratti di quartiere. La combinazione di azioni di natura diversa, capaci di agire oltre che sulla dimensione fisica, su quella sociale ed economica dei contesti di intervento, è intesa più come creazione di condizioni per l’integrazione futura di politiche che come costruzione preliminare di politiche già intrecciate.

Il soggetto regionale in questo senso è alla ricerca di formule organizzative che consentano una maggior presa e aderenza dei programmi e delle forme del finanziamento regionale ai diversi contesti locali (urbani ma anche politici e amministrativi) e va sperimentando un ruolo che si configura come di regia complessiva, laddove la sussidiarietà affida la definizione delle strategie e dei programmi d’azione ai livelli locali e Regione svolge rispetto alle amministrazioni comunali e/o ai soggetti destinatari delle politiche un ruolo che inizialmente è di informazione, attivazione e coinvolgimento e poi di accompagnamento e negoziazione nel disegno di una prospettiva di articolazione dei programmi d’azione. Certamente questo tipo di orientamento rappresenta il superamento di una visione centrata unicamente sulla definizione di requisiti/criteri, sulla indicazione di una scadenza/sbarramento a ridosso della quale operare valutazioni e selezioni che risultano fortemente condizionate da una contingenza composta di specifiche variabili politico amministrative.

Problemi e innovazioni "in potenza".
I programmi regionali considerati, pur presentando una forte centratura sulle amministrazioni locali, sottolineano tuttavia l’opportunità della stipula di accordi, convenzionamenti, concessioni, coinvolgimenti in forme varie di soggetti differenti.
Questo elemento attesta una presa di coscienza della necessità di integrare, valorizzare, intercettare risorse locali il più possibile diffuse per fare fronte alla questione abitativa, che viene definita in primo luogo come annosa questione di deficit di patrimonio edilizio pubblico da mettere a disposizione di una crescente domanda abitativa. La retorica che accompagna i bandi è protesa ad evidenziare la possibilità di una apertura ad una pluralità di soggetti pubblici e privati.
Tuttavia, un’analisi dell’attenzione e delle risposte che i bandi hanno avuto da parte di soggetti diversi dall’ente pubblico locale mette in luce una diffusa difficoltà al coinvolgimento di soggetti terzi; se qualche programma specifico, ad esempio il POR - Programma Nazionale 20 mila abitazioni in affitto, ha visto una consistente partecipazione delle cooperative, tuttavia nella pluralità dei bandi si nota una certa assenza sia del mondo cooperativo, che in maniera ancora più rilevante, dei soggetti privati e imprenditoriali.

Le sperimentazioni suscitate dalla formula dei bandi pubblici promossi intorno al tema abitativo hanno dato vita a nuovi ambiti di sperimentazione che meritano di essere meglio osservati e colti nella loro portata innovativa. Certamente, il trasferimento di competenze alle Regioni nel campo delle politiche abitative e più in generale una nuova centralità degli enti locali ha avviato processi di individuazione di nuovi luoghi entro i quali progettare e sperimentare politiche abitative, dando origine in taluni casi ad una riorganizzazione delle competenze e dei ruoli.
L’introduzione di nuovi strumenti, primo tra i quali l’erogazione di finanziamenti specifici via bandi pubblici, ha attivato risorse progettuali e stimolato nuove capacità progettuali.
D’altra parte, il quadro dei finanziamenti e delle politiche per la casa oggi sembra richiedere un maggior e più vario numero di interlocutori interessati e capaci di impegnarsi nei programmi di edilizia residenziale sociale. Alcuni segnali interessanti si possono rilevare, ma è solo un inizio. Sono emersi nuovi profili di attori a vario titolo impegnati nel campo delle politiche per la casa che hanno saputo intrecciare competenze peculiari con le nuove opportunità offerte dalle politiche (come nel caso della partecipazione, limitata ma significativa, ai bandi di cooperative, imprese, fondazioni) o suggerire percorsi significativi all’ente pubblico a partire da esperienze di lungo periodo maturate in autonomia.
Ancora, i programmi urbani complessi e i Contratti di Quartiere, in particolare, mettono in evidenza la necessità di sviluppare e rafforzare un approccio integrato alle questioni abitative. A fronte di un impianto organizzativo che vede il prevalere su queste materie dei settori strettamente tecnici (Urbanistica e Lavori Pubblici) è auspicato lo sviluppo di competenze e soluzioni organizzative in grado di considerare in misura ampia lo spettro di azioni che – dalla progettazione alla gestione – consentono di dare consistenza a politiche dell’abitare innovative.
In questa direzione, una delle funzioni delle azioni di accompagnamento svolte da Regione Lombardia consiste proprio nel supportare le amministrazioni comunali anche nella costruzione di relazioni e di interazioni e cooperazione tra diversi settori implicati nella costruzione dei programmi.

La percezione ricorrente suscitata dall’osservazione dei progetti presentati in occasione dei bandi è, infatti, la loro occasionalità ed il loro carattere estemporaneo e contingente.
Come collocare interventi limitati e settoriali all’interno di una politica abitativa di più ampio respiro, come fare in modo che gli interventi non restino isolati ed episodici ma siano momenti distinti di una strategia unitaria?
La recente definizione degli Accordi di Programma Quadro per la Casa sembra alludere proprio a questa direzione di lavoro: la necessità di svincolare l’azione amministrativa dalle scadenze rigide dei bandi pubblici, da un lato, prevedendo percorsi differenti e “accompagnati” per le singole amministrazioni locali, dall’altro.
Questa direzione di lavoro, se correttamente interpretata, potrebbe indurre gli enti locali a dotarsi di strategie, percorsi, strutture amministrative in parte dedicate al tema, utili a prefigurare percorsi a medio termine.

Alcune conclusioni.
La ricognizione condotta intorno ai bandi regionali ha messo in evidenza almeno tre questioni significative.
Indubbiamente, un primo elemento di interesse messo ben in evidenza dalle politiche regionali degli ultimi anni è la ormai acquisita necessità di mettere in moto meccanismi di accordo. La modalità dell’accordo variamente declinato suggerisce la necessità che intorno al tema abitativo siano portate a collaborare risorse ed energie molto diverse, competenze pubbliche, risorse private, capacità elaborate dal terzo settore, relazioni tra attori diversi. Naturalmente, non si tratta solo di affinare la capacità di accordi sempre meglio definiti, ma di attivare concretamente risorse e competenze differenti, suscitando interessi intorno alla posta in gioco e creando le condizioni favorevoli affinché soggetti sempre diversi entrino nel gioco. Al momento, come richiamato, i bandi hanno dimostrato una certa debolezza nell’allargare gli attori interessati ad entrare in un gioco cooperativo, soprattutto con riferimento ai privati, al mondo delle imprese e in parte anche al mondo cooperativo (fatta eccezione per alcuni programmi particolarmente favorevoli al mondo cooperativo).

Un secondo elemento riguarda la necessità di una più attenta sensibilità all’integrazione tra le azioni, che può essere interpretata come maggiore attenzione alla relazione tra programmi differenti, tra azioni nel campo abitativo rivolte ad una utenza diversa, ma anche come attenzione ad alcuni campi di sovrapposizione dei quali è ormai impossibile non tenere conto. L’esempio più evidente riguarda il legame stretto tra politiche abitative e politiche sociali, tra politiche per l’integrazione sociale e disagio abitativo. In questo ambito si intravedono peraltro gli spazi per azioni che siano più incisive nel promuovere il raccordo tra la dimensione progettuale di nuovi interventi residenziali o di riqualificazione del patrimonio esistente e la dimensione gestionale. In particolare, la dimensione gestionale è da intendersi come estesa a comprendere anche il sistema e il processo di assegnazione degli alloggi che primo tra tutti rappresenta un passaggio in cui la relazione con le politiche (e i servizi) sociali del governo locale può dare consistenza ad un sistema di welfare municipale sensibile alla dimensione territoriale dei problemi e delle risorse.

La panoramica offerta dai vari programmi regionali, infine, suggerisce l’utilità di attivare un mix di strumenti: che accanto alla modalità per bandi si affianchino altre modalità (a sportello, di programmazione, su candidatura) in grado di consentire continuità e coerenza alle politiche abitative.

cartolina da Genova

La fine della scorsa settimana, per mestiere, ho dovuto scrivere un appunto per una relazione al convegno organizzato dal Comune di Genova con il tema "Disagio abitativo e politiche attive della casa".

La tesi è che con gli strumenti della tradizione (sovvenzioni per la realizzazione dell’ERP, in primo luogo) si possa a malapena scalfire l’entità del fabbisogno in un'area metropolitana come quella genovese. Sembra ineludibile, viceversa, un grande sforzo di regia e di stimolo da parte del Comune di Genova finalizzato a utilizzare al meglio l’insieme degli strumenti ad oggi disponibili. Solo così, e sarà già molto difficile, si può avere qualche possibile di fornire una risposta adeguata.

tratto da: http://www.flickr.com/photos/42903611@N00/1472550893/

1) L’azione di riforma della Regione Liguria
L’attuale Giunta Regionale ha profondamente riordinato le politiche abitative e la legislazione di riferimento introducendo alcune innovazioni sostanziali quali:
a) l’allargamento dell’ambito relativo all’Edilizia Residenziale Sociale rispetto alla tradizionale ERP, attraverso l’introduzione del canone moderato (art.15 della lr 38/07 e s.m.i.), delle strutture alloggiative di natura temporanea e delle strutture per l’inclusione sociale (art.16 della lr 38/07 e s.m.i.);
b) l’attribuzione di una nuova responsabilità ai Comuni quale soggetto centrale nella programmazione degli interventi in materia di politica della casa anche nei confronti dell’insieme degli operatori suscettibili di essere impegnati nel settore dell’ERS (art.6 della lr 38/07 e s.m.i.);
c) l’allargamento del numero degli operatori suscettibili di essere coinvolti nelle politiche abitative, dall’ARTE e i Comuni ai soggetti privati e al terzo settore (art. 7 della lr 38/07 e s.m.i.); d) l’introduzione di un Fondo di Garanzia per il settore della locazione, idoneo a proteggere gli operatori dal rischio morosità (art. 10 della lr 38/07 e s.m.i.);
e) l’introduzione di un nuovo soggetto in grado di potenziare l’interfaccia tra domanda e offerta di casa sociale, qual è l’Agenzia sociale per la Casa (art. 16 della lr 7/07);
f) l’introduzione della cosiddetta dotazione territoriale relativa all’ERP, quale strumento in grado di garantire la produzione di edilizia pubblica attraverso la compartecipazione dei soggetti attuatori le trasformazioni urbanistico-edilizie (artt. 26 e segg. della lr 38/07 e s.m.i., quale integrazione della lr 36/97 e s.m.i.).
L’insieme di questi strumenti costituiscono, non casualmente, il telaio della nuova programmazione regionale in materia di casa: PQR 2008-2011.

Al contempo, l’intervento della Regione Liguria è stato indirizzato anche al sostegno diretto o indiretto di specifici interventi nel settore abitativo. In questo senso, si è trattato di fornire risposte immediate, pur se parziali, all’emergenza abitativa, con particolare attenzione al capoluogo regionale, cioè all’area ove la tensione abitativa si fa più acuta.
Da un punto di vista aggregato, nel Comune di Genova sono state realizzate o programmate azioni e misure tali da movimentare un investimento complessivo pari a poco meno di 160 milioni di euro (su un totale regionale stimato in circa 368 milioni di euro), di cui ben 92,5 milioni di euro quale cofinanziamento della Regione Liguria e dello Stato (su un totale regionale nel periodo pari a circa 212 milioni di euro). In altri termini, più del 43% delle risorse finanziarie programmate nel territorio regionale destinate all’implementazione delle politiche abitative sono destinate a rimanere nel territorio comunale del capoluogo.
Mi limito a ricordare i seguenti interventi che, nel corso degli anni, hanno visto la partecipazione di tutti i livelli di governo e dell’ARTE di Genova, oltre che di altri operatori privati o cooperativi: a) il rifinanziamento del Programma 20.000 alloggi in affitto (ad es. alcuni interenti nel quartiere Diamante, via Digione, vico del Duca-via della Neve);
b) l’assestamento e lo sblocco di alcuni interventi a valere sulle risorse finanziarie del Programma Quadriennale per l’edilizia Residenziale (PQR) 2001-2004 (ad es. PRU di Cornigliano, via Sertoli, Villa Sciallero, la ex Manifattura Tabacchi, i vari POI del centro storico);
c) il Programma straordinario per il recupero degli alloggi ERP sfitti perché inagibili del patrimonio di Arte Genova;
d) l’APQ per progetti speciali per aumentare la disponibilità di alloggi di edilizia sociale di cui al DM 16 marzo 2006, con il recupero programmato di quota parte del patrimonio ERP sfitto;
e) i tre Contratti di Quartiere II (il Ghetto, Molassana e Voltri II) in corso di attuazione;
f) la profonda revisione operata nei meccanismi di riparto del FSA, quale strumento principale di sostegno alla domanda che, solo a Genova, interessa quasi 3.300 famiglie;
fino al Programma straordinario di edilizia residenziale (ai sensi del combinato disposto della legge 9/07 e DL 159/07), il cui destino, non certo per scelta delle istituzioni liguri, sembra al momento segnato.

Ad oggi, nel Comune di Genova sono stati quindi programmati o già realizzati negli ultimi anni circa 1.725 alloggi di Edilizia Residenziale Sociale (ERS) o di edilizia in proprietà a prezzi convenzionati che, sommando i nuclei familiari interessati dal sostegno al proprio reddito nel pagamento dei canoni di affitto sul libero mercato (FSA), fanno salire a più di 5.000 nuclei familiari il numero dei destinatari dell’intervento pubblico nel settore abitativo. Ciò significa, tra le altre cose, che l’impiego di risorse pubbliche (Regione e Stato) per dare risposta a ciascuna famiglia si attesta a poco meno di 13.000 euro a famiglia.
A questi occorre altresì aggiungere i 12.648 nuclei familiari che risultano assegnatari di alloggi ERP ovvero che risiedono in alloggi a locazione permanente: il totale di famiglie che hanno risolto i propri problemi abitativi della prima casa grazie a un qualsivoglia aiuto pubblico sono quindi state, tra il 2005 e il 2008, ben 17.657, cioè quasi il 6,5% delle famiglie che risiedono a Genova. Il flusso finanziario movimentato in questi anni porta il livello dell’investimento pubblico rispetto a questo aggregato a quasi 5.250 €/famiglia assistita.

Si tratta a questo punto di comprendere, e di verificare, come sia possibile, attraverso l’utilizzo contestuale di tutto l’armamentario messo a disposizione dalla Regione Liguria, dare risposta al fabbisogno abitativo insorgente a Genova.

tratto da: http://www.flickr.com/photos/miiilio/2503634282/

2) Lo scenario genovese
2.1) L’esiguità del mercato dell’affitto
La dimensione dell’offerta di alloggi nel mercato dell’affitto è condizione necessaria per un adeguato funzionamento del mercato stesso. Un’offerta di alloggi in locazione eccessivamente limitata, oltre a rischiare di essere quantitativamente insufficiente a dare risposta al complesso della domanda è anche elemento tale da spiegare molte distorsioni che si registrano sul mercato stesso.
A Genova, gli alloggi in affitto sono soltanto 66.404 su un totale di abitazioni occupate pari a 272.052: il segmento dell’affitto rappresenta soltanto il 24,4% dello stock edilizio occupato.
Ma a Genova esistono anche 32.576 alloggi che non risultano affatto occupati: il 10,7% del patrimonio abitativo risulta libero. Di conseguenza, lo stock edilizio residenziale è composto da 304.628 alloggi e gli alloggi in affitto ne rappresentano soltanto il 21,7%. Francamente troppo esiguo per rappresentare un’adeguata offerta.

2.2) Le distorsioni nel mercato dell’affitto in una città universitaria
Uno degli effetti più tangibili del modello universitario “3+2” è stato proprio l’aumento della quota di diciannovenni che si iscrive all’università. Secondo i dati del Comitato nazionale per la valutazione del sistema universitario, tale quota è passata dal 46,7% nel 2000, prima del passaggio al 3+2, al 59,7% del 2003, solo tre anni dopo l’implementazione della riforma.
Anche la mobilità nel mondo universitario ha quindi determinato una nuova domanda abitativa che si è scaricata, di fatto, sull'offerta di edilizia residenziale in locazione, pur se l’intervento pubblico ha programmato ovvero in corso di realizzazione alcuni interventi che porteranno l’offerta di casa per studenti universitari fuori sede a circa 1.000 posti letto.
E proprio la presenza di studenti iscritti a un corso universitario la cui sede è fuori dalla regione di residenza è considerevole: a Genova, l’ultimo censimento registrava 4.522 alloggi occupati da non residenti. Molti di questi sono studenti, oltre a stranieri e a lavoratori in trasferta.
Le locazioni a uso foresteria (durata contrattuale pari a 1 anno), laddove regolarmente registrate, hanno consentito un elevato turn over annuo delle abitazioni in locazione locate continuamente a prezzi crescenti. Ciò ha contribuito, in ragione della forte domanda proveniente dagli studenti fuori sede, a incrementare il livello dei canoni di locazione nelle città che, oltre a incidere direttamente sulle famiglie degli studenti, ha innalzato notevolmente il livello del mercato anche per tutte le altre famiglie residenti.

2.3) La rilevanza della domanda sociale di casa
A fronte di una domanda di edilizia residenziale sociale stimata (al 2011) a Genova in sede di formazione del PQR 2008-2011 in 9.860 alloggi (e sulla stima di questo dato le elaborazioni del Comune potranno sicuramente portare elementi aggiuntivi di precisione, anche se dalle informazioni che ho l’ordine di grandezza è, purtroppo, proprio questo), l’offerta insediativa di alloggi suscettibile di essere attivata risulta purtroppo insufficiente a soddisfare il fabbisogno insorgente di casa.
Sulla base di quanto programmato o in corso di realizzazione, l’offerta di alloggi di edilizia residenziale sociale a Genova dovrebbe essere la seguente (anche in questo caso, le elaborazioni comunali potranno aggiungere qualche elemento di certezza in più):
· alloggi programmati o già realizzati: 1.725 alloggi
· riassegnazione alloggi ERP (turn over obiettivo 2%): 304 alloggi
· ERP da dotazione territoriale lr 38/07 e s.m.i. (stima): 420 alloggi (in 3 anni).
Pur mantenendo l’attuale sostegno del FSA anche per gli anni a venire, che possiamo assumere pari a 3.284, si evidenzia comunque un deficit massimo di copertura della domanda sociale di casa variabile che dovrebbe aggirarsi sui 4.127 alloggi. Che sono proprio tanti.

tratto da: http://www.flickr.com/photos/14448041@N04/2234606909/

3) Cosa fare?
3.1) Aumentare l’offerta di alloggi in affitto
Il primo obiettivo della politica abitativa per Genova non può che passare dall’aumento dell’offerta di alloggi in locazione, tale da far aumentare in valore assoluto l’offerta abitativa nel segmento di mercato dell’affitto. E questo, anche in risposta di chi continua a insistere nel voler cambiare i criteri di assegnazione degli alloggi pubblici: come se fosse quella l'azione vincente.
Le strade possibili al fine di perseguire l’obiettivo nel medio periodo non possono essere limitate a un unico intervento, da ritenere risolutivo. La strada è molto più difficile e non mi sembra possa prescindere dall’attivazione di tutti gli strumenti disponibili in modo necessariamente complementari.

3.2) Potenziare il ruolo della dotazione territoriale e della capacità di negoziazione del Comune rispetto alle trasformazioni urbanistiche
La riduzione del gap si traduce con l’attivazione non tanto di ulteriori investimenti destinati ad aumentare l’offerta sociale di casa sul territorio comunale genovese in quanto le risorse a disposizione sono strutturalmente insufficienti a rispondere al fabbisogno evidenziato, quanto con l’aumento della capacità dell’AC di interlocuzione con i soggetti attuatori delle trasformazioni urbanistiche. Una strada, quindi, è sicuramente l’applicazione convinta dell’istituto della dotazione territoriale introdotta dalla lr 38/07 e s.m.i.
Nelle more di questa rilevante modifica al quadro urbanistico, il Comune di Genova che con DGC n°768 del 21.12.2007 ha provveduto a sollecitare la presentazione di interventi da parte di una pluralità di soggetti attuatori. Le risultanze dell’avviso pubblico al momento non sono note se non con una dimensione di circa 1.000 nuovi alloggi. A puro titolo esemplificativo, la sola ARTE Genova ha provveduto a presentare ben 10 diverse proposte di intervento, per complessivi 148 nuovi alloggi.
È del tutto evidente che il cofinanziamento regionale non sarà elemento determinante per garantire l’attuazione degli interventi; l’attenzione va essenzialmente spostata sugli interventi che, seppur in variante alla strumentazione urbanistica, sono in grado di massimizzare l’efficacia sociale della trasformazione urbanistica proposta.

3.3) Orientare le risorse pubbliche verso interventi che riducano l’incidenza dell’area
Uno dei problemi che riducono l’efficienza dell’intervento finanziario pubblico è rappresentato dalla notevole incidenza della voce “acquisizione aree o immobili” sul costo complessivo di produzione edilizia.
A titolo puramente esemplificativo, da un analisi “a campione” degli interventi cofinanziati dalla Regione Liguria, emerge con buona evidenza l’eccessivo sbilanciamento tra il costo base di costruzione degli interventi e i cosiddetti “costi riconoscibili aggiuntivi” che spesso eccedono il 50% dei costi riconoscibili di costruzione; l’elemento che sicuramente appesantisce questi costi aggiuntivi è quello relativo alla acquisizione degli immobili, spesso anche quando si tratta di aree edificabili e non di immobili da recuperare.
In questo senso, sarebbe auspicabile concentrare le risorse finanziarie pubbliche su interventi che minimizzano, se non annullano, tale voce di costo. Ne consegue la seguente domanda: quale futuro per l’ERS hanno i patrimoni pubblici del Comune, di ARTE, del Demanio,…?

3.4) Utilizzare i nuovi strumenti per raggiungere le singole unità immobiliari
Rispetto al deficit di offerta, non sembra percorribile quale unica strada quella degli interventi localizzati e specializzati di housing sociali. Anche il recupero e l’immissione nel mercato sociale di singole unità immobiliari “sparse” può rivestire una certa importanza.
In questo senso, può risultare utile l’immediata attivazione dei nuovi strumenti portati dalla lr 38/07 e s.m.i. volti a ridurre o eliminare gli elementi che inducono il vasto aggregato della proprietà edilizia, fatto di grandi soggetti ma soprattutto di piccoli proprietari, a non immettere i propri immobili sul mercato della locazione attraverso soprattutto la riduzione del rischio morosità e della mancata riconsegna dell’immobile alla fine del contratto di affitto, quali:
a) un fondo di garanzia, alla cui realizzazione la Regione Liguria può destinare già nel 2008 circa 2 milioni di euro;
b) l’attivazione dell’Agenzia sociale per la casa.

Soprattutto per quest’ultima, il campo d’azione potrebbe essere rappresentato da due specifici segmenti immobiliari:
a) gli immobili della grande proprietà, dato che a Genova gli immobili di proprietà di persone giuridiche, pubbliche e private (escluso ARTE), sono circa 13.000 alloggi: sono tutti occupati?
b) gli immobili marginali, cioè gli alloggi che attualmente non presentano le caratteristiche localizzative e di buona manutenzione idonee a renderli appetibili sul libero mercato.