Edilizia pubblica: quale organizzazione gestionale?

1) Ridefinire il soggetto di gestione del patrimonio immobiliare
Il primo elemento da definire probabilmente è il carattere del soggetto chiamato a svolgere direttamente il ruolo di orientamento e riassetto del comparto delle abitazioni in locazione, laddove per gestore si intende un soggetto in grado di assumere tutte le scelte funzionali al conseguimento dell'obiettivo di riassetto del comparto e dotato di tutti i poteri necessari per attuarle.
Relativamente a questo aspetto ci sembra che si possano individuare diversi caratteri strutturali del soggetto di gestione.

a) Il soggetto di gestione deve anzitutto disporre di una conoscenza dettagliata e non esclusivamente teorica del mercato immobiliare con particolare riferimento al comparto delle abitazioni in affitto. Senza tale conoscenza sembra del tutto improbabile che si possa sviluppare una reale capacità di orientamento del mercato verso assetti più soddisfacenti mentre è altamente probabile che l'azione resterebbe confinata all'interno del più tradizionale ruolo di compensazione dei limiti del mercato stesso. Tale conoscenza presuppone sia lo sviluppo di adeguati strumenti tecnici, sia l'esercizio diretto di attività operative nel mercato da parte del soggetto di gestione stesso.

b) Tale conoscenza dovrà potersi tradurre in azioni tempestive in grado di sfruttare adeguatamente le opportunità del mercato. Ciò, presumibilmente, implica da un lato la disponibilità di supporti tecnici che consentano di assistere il processo decisionale e di ridurne i tempi e dall'altro una capacità di intervento il meno possibile condizionata da vincoli esterni (nel senso di vincoli imposti dagli Enti territoriali).

c) Appare inoltre indispensabile che tale soggetto possa sviluppare linee di azione diversificate sia per poter realizzare strategie integrate sia, soprattutto, per evitare che si determinino dei vincoli di operatività. In particolare appare di decisiva importanza garantire la più ampia possibilità di assumere ogni tipo di iniziativa mirata a migliorare l'efficacia sociale del patrimonio ERS e a consolidare l’attitudine a sviluppare processi di valorizzazione i cui risultati economici possano essere reimpiegati a fini istituzionali. In particolare appare necessario garantire al soggetto gestore la possibilità di vendere, acquistare, ristrutturare, costruire, realizzare anche attrezzature urbane e infrastrutture, purché tali interventi costituiscano -esplicitamente e motivatamente- componente necessaria e funzionale del programma di valorizzazione degli immobili, di miglioramento dell'efficienza economica e dell'efficacia sociale, di transizione verso un nuovo ruolo di fattore di riequilibrio del mercato. In altri termini, il riequilibrio del comparto dell'edilizia residenziale in affitto resta il fine ultimo dell'azione del sistema ERS ma ciò non comporta necessariamente la limitazione del campo di intervento al solo settore residenziale, al contrario spesso il riequilibrio delle condizioni abitative può essere raggiunto più rapidamente e con una più elevata resa delle risorse impegnate, componendo un insieme strutturato di interventi collocati in diversi settori.

d) Coerentemente con la natura degli obiettivi di riferimento e con il settore d'azione sembra del tutto indispensabile che il gestore possa definire -e attuare- programmi di attività complessi che si sviluppano in un arco temporale di medio periodo. Ciò ha importanti implicazioni sul livello e sui termini dell'autonomia del gestore. Appare infatti evidente che laddove il soggetto gestore sia chiamato a impegnarsi su programmi complessi di durata pluriennali dovrà avere un mandato su tempi e contenuti coerenti con il programma e, conseguentemente, il raccordo con le strategie di politica abitativa dovrà svilupparsi su cadenze non troppo serrate e su scelte di ordine generale.

e) Infine, per competere con prospettive di successo con i grandi operatori nazionali e internazionali e, soprattutto, per poter sviluppare un'azione realmente incisiva sull'assetto del comparto, il gestore dovrà comporre abilità professionali, risorse e strumenti in una struttura in grado di conseguire economie di scala e di operare su dimensioni tali da incidere sull'evoluzione dei mercati locali.

Sembra di una qualche utilità chiarire che se è vero che alcuni livelli di operatività, di efficacia e di efficienza implicano necessariamente uno sviluppo dimensionale del soggetto di gestione (cfr. lett. e), non è vero l'inverso e cioè non è la mera aggregazione quantitativa che può garantire lo sviluppo di nuove abilità professionali (cfr. lett. a) o la formazione di un sistema di strumenti integrati (cfr. lett. ) che consentano di aumentare i livelli di efficienza e di efficacia.
La distinzione potrebbe forse apparire astratta ma se esaminata relativamente al processo di sviluppo della nuova figura di gestione risulta abbastanza chiara: il conseguimento di dimensioni atte a incidere sui processi evolutivi del mercato è, per così dire, il risultato indiretto di una accurata composizione di risorse, strumenti, capacità operative, abilità diverse nell'ambito di un progetto di crescita e di riorganizzazione; la "massa critica" più che il risultato di una addizione di quantità è il risultato di una combinazione di qualità che conduce, indirettamente, anche a una crescita quantitativa. In questa logica la possibilità di espandere l'azione al di là dei confini del settore residenziale costituisce un fattore di assoluta rilevanza.
In buona sostanza quella che si sta delineando è una struttura con elevate capacità analitiche e strategico-progettuali, dotata di ampia autonomia sul piano attuativo-gestionale, che opera sulla base di mandati ampi, coerenti con una programmazione di medio periodo, dotata di strumenti, di mezzi e di risorse finanziarie e di dimensioni tali che le consentano di incidere significativamente sui processi evolutivi dei mercati residenziali in affitto locali ( e più in generale dei mercati immobiliari) e di competere con adeguate prospettive di successo con i grandi operatori nazionali e internazionali.

2) La separazione tra proprietà e gestione
Fermo restando che una struttura di gestione come quella indicata sopra presuppone una dotazione di risorse professionali, strumentali e finanziarie di notevole consistenza, l'operatività della struttura e l'efficacia dell'azione svolta non sono necessariamente e meccanicamente connesse alla proprietà di consistenti patrimoni immobiliari. Al contrario gli esempi più maturi di gestione strategica di grandi patrimoni immobiliari sono caratterizzati da una netta divisione tra la proprietà del patrimonio e la sua gestione.
La separazione tra proprietà e gestione può rappresentare, per certi aspetti, un fattore di chiarezza in quanto consente, anzitutto, una migliore ripartizione di competenze tra chi è chiamato a definire gli obiettivi di solidarietà sociale e a dimensionare il relativo impegno economico finanziario e chi è chiamato a definire e realizzare il programma di azioni e interventi che consente il più efficiente conseguimento di tali obiettivi, nell'ambito delle risorse date. Si tratta di una distinzione di cruciale importanza che tende ad attribuire:
a) al soggetto di gestione una piena responsabilità sui risultati economici e, conseguentemente, una sostanziale libertà nella scelta dei mezzi e dei modi per il conseguimento della missione all'interno dei vincoli economici e della missione sociale predeterminati;
b) al soggetto proprietario o alle rappresentanze istituzionali della collettività (e questa si configura quale scelta di primaria rilevanza nell’ambito dello stesso modello prescelto) la responsabilità di definire gli obiettivi strategici e di svolgere il controllo sulle prestazioni complessive assicurando a questo stesso soggetto la certezza dei risultati economici e sociali.

In secondo luogo la separazione tra proprietà e gestione consente di aggregare diversi patrimoni in unità di gestione sufficientemente ampie da permettere il conseguimento di importanti economie di scala e la messa a punto di programmi di intervento sul mercato di massa tale da determinare un efficace orientamento verso gli equilibri e gli assetti auspicati.

In prospettiva, la possibilità di aggregare diversi patrimoni in una strategia di riconfigurazione e bilanciamento del comparto delle abitazioni in locazione potrebbe rivelarsi un fattore decisivo per lo sviluppo del settore e del soggetto gestore, specialmente in relazione alle prospettive di finanziarizzazione e cartolarizzazione degli immobili rese possibili dalle nuove norme in materia (ad es. Fondi Immobiliari Chiusi ovvero le SIIQ di recente introduzione).
D'altro lato il problema della separazione tra proprietà e gestione è particolarmente sentito dal legislatore italiano che, almeno in più occasioni -con la legge 86/94, successivamente modificata con la Legge 503/95 relativa alla disciplina dei Fondi Immobiliari Chiusi e con il Decreto Legislativo n°104/95 relativo al Patrimonio degli Enti Previdenziali Pubblici- ha scelto la netta separazione tra proprietà e gestione come fattore per innescare processi di valorizzazione del patrimonio e per migliorarne la gestione e l'uso.
Le prospettive di finanziarizazione del patrimonio immobiliare della proprietà è da porre in stretta relazione con l’esaurimento delle risorse derivanti dai fondi ex Gescal (formati con il contributo dei lavoratori dipendenti e delle rispettive imprese): in questo senso, si deve porre il problema della necessità del reperimento di risorse.
Una qualunque rivisitazione della lr 9/98 dovrebbe traguardare la realizzazione delle condizioni tecnico-giuridiche per ricorrere a nuovi e diversi strumenti di finanziamento, in primo luogo il mercato finanziario, finalizzati alla raccolta di risorse per le politiche della casa. In particolare, prevedere una nuova forma organizzativa della proprietà tale da raggiungere una idonea “massa critica” che consenta il ricorso a nuovi strumenti finanziari dovrebbe essere un obiettivo da tenere largamente in considerazione.

Ma è importante notare che in entrambi i casi il presupposto per una efficace separazione tra proprietà e gestione è che la proprietà abbia l'obbligo ad affidare in gestione a soggetto terzo specializzato e che non possa condizionarne in alcun modo le scelte di gestione e l'autonomia di programmazione e attuazione se non all'interno di rigidi vincoli tesi ad assicurare il controllo sulle prestazioni complessive del gestore.
Le implicazioni operative di una tale linea di azione sono molto numerose e di notevole portata. Pensiamo, ad esempio, a come il mandato di affidamento nei confronti del soggetto gestore assume caratteri per certi versi analoghi a un vero e proprio contratto di servizi di durata pluriennale, di durata cioè sufficientemente ampia da consentire la definizione e attuazione di programmi (con i relativi interventi) i cui risultati -per la proprietà come per il soggetto gestore– sono conseguibili solo nel medio periodo. Durate brevi, o scarsa autonomia gestionale, disincentiverebbero (o renderebbero oggettivamente impraticabili) quegli investimenti essenziali per la realizzazione dei processi di riassetto e valorizzazione dei patrimoni immobiliari in quanto non ne consentirebbero l'ammortamento se non per quote molto ridotte.
Nell'ambito di tale mandato la proprietà trasferisce molte delle sue prerogative al gestore mantenendo il controllo di efficacia sulle prestazioni concordate. Questa configurazione comporta, nel settore profit, un controllo sui rendimenti e sul processo di valorizzazione, questo ultimo esercitato attraverso verifiche annuali sul valore del patrimonio. Nel settore dell'edilizia residenziale sociale in affitto il controllo di efficacia non può ovviamente limitarsi al rendimento e al valore del patrimonio ma deve riguardare anzitutto i risultati sul piano della solidarietà sociale: il numero e il tipo di famiglie assistite, il tipo di assistenza, gli effetti di bilanciamento e riequilibrio del mercato, gli effetti di riqualificazione e risanamento urbano, il miglioramento delle condizioni abitative in generale.
Il controllo comprende dunque non solo i risultati economici ma anche i risultati sociali e presuppone la realizzazione di strumenti e strutture di misura e controllo di tali risultati -terze rispetto al rapporto proprietà/gestione- quale potrebbe essere l’Osservatorio sulla condizione abitativa di cui alla lr 38/07 e s.m.i.